關鍵詞：環境侵權 公益訴訟 行政執法 檢察院 證明責任

徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環境侵權公益訴訟案作為國內首批環境公益訴訟案件，在案件的受理與審判中，對檢察機關訴訟地位、訴訟程序等均體現了將現有程序法規定與案件具體情況相結合，既符合訴訟法的相關規定，又有所發展，體現本案的公益訴訟屬性，為我國公益訴訟的發展提供了借鑒經驗。

2016年12月23日，江蘇省高級人民法院對徐州市鴻順造紙有限公司與江蘇省徐州市人民檢察院環境污染侵權賠償糾紛作出終審判決，判決駁回上訴，維持原判，即判決上訴人徐州市鴻順造紙有限公司（下文簡稱鴻順公司）賠償生態修復費用及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失105.82萬元、支付公益訴訟人為本案支付的合理費用人民幣3000元，以及承擔本案的受理費用。自此，本案作為全國人大常委會授權檢察機關試點提起公益訴訟以來人民法院依法受理的首批民事公益訴訟案件，同時也是人民法院審理的第一起檢察機關試點提起公益訴訟的二審案件終于宣告結束。這種特殊的地位，使得本案對于我國環境公益訴訟制度的發展道路具有極大的參考和指導意義。

經法庭審理查明，鴻順公司在2013年4月27日、2014年4月5日至6日、2015年2月24日至25日期間采取私設暗管行為，將生產廢水違規排入溝渠及蘇北堤河的行為，在此期間，徐州市銅山區環境保護局對其采取了監察、建議整改以及行政處罰行為。訴前，檢察機關對徐州市三家社會組織發出了督促起訴意見書，收到了社會組織不具有公益訴訟能力的回函。據檢察機關委托的環境專家評估，鴻順公司在2014年、2015年兩次違法排放廢水共2600噸，造成生態損失數額共計26.91萬元。本案是是檢察機關作為公益訴訟人提起訴訟且進入第二審程序的首例民事公益訴訟案件，作為該領域內的第一案，在具體的訴訟程序方面，有著許多值得關注和評價的問題。

01 訴前環節

在環境公益訴訟開始之前，首先要注意的問題就是將環境行政執法功能與環境公益訴訟功能區分開來，避免二者之間產生沖突。面對破壞生態、污染環境的行為，應當首先保證環境行政執法行為的合法性，然后再由公益訴訟作為其補充，以實現保護和改善環境的目的。如果在環境資源行政主管部門處理有關問題前，社會組織或檢察機關貿然向法院提起環境公益訴訟，可能會造成司法權在與行政權關系中的越位問題，入侵到行政權力的合法領域，影響行政執法的公信力。而且，行政程序較之司法程序，有著速度更快、效率更高、成本更低等優點，若是能在行政處理環節解決環境問題，就無需再動用環境公益訴訟手段進行調整，以降低環境保護工作的社會成本。加之存在著“有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現，原告申請撤訴的，人民法院應予準許”的規定，若是原告在花費大量時間精力收集證據說明事實和提出訴訟請求后，又因主管部門的履職而撤訴，無疑是對司法資源的浪費。因此，只有當環境主管部門怠于履職，或履職不足以產生效果時，才由公益訴訟作為補充。結合本案具體來說，在公益訴訟人向法院提起訴訟前，徐州市銅山區環境保護局就已經對鴻順公司的違法排污行為多次做出行政處罰決定，在行政處罰決定的前提下，被告仍做出了違法排污并且污水排放量逐年增加的行為，說明雖行政權對排污行為進行管理，但鴻順公司仍未自覺有效運行防治污染設備，減少生產活動所造成的污染，此時，環境公益訴訟作為另一種調整手段，做到了對行政程序的補充和延伸，以規范環境資源開發利用主體的行為，防治環境污染。

其次，是環境公益訴訟中的訴訟順位問題，即社會組織與檢察機關在起訴時的優先問題。我國《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》中規定，在提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。在《中華人民共和國環境保護法》中也有規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，對于污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟。根據《授權試點決定》的規定，適格的社會組織所享有的民事公益訴權與檢察院享有的民事公益訴權在行使層面存在嚴格的先后順序，檢察院既不能優先于適格主體提起民事公益訴訟，又不能與適格主體同時提起民事公益訴訟，也不能在適格主體提起的民事公益訴訟案件被受理后以共同原告的身份申請參加。即在環境公益訴訟中，應當優先考慮社會組織起訴的可能性，在出現環境污染導致公共利益遭受損失的情況出現時，檢察機關應當首先督促社會組織主張公益訴訟權利，不得徑行起訴，侵犯社會組織的環境公益訴權。只有在轄區內沒有適格的訴訟主體或是在法律規定的等待期過后適格主體不選擇起訴后，才能再由檢察機關以公益訴訟人身份向法院提起訴訟。在本案中，江蘇省徐州市人民檢察院對于在發現了鴻順公司的違法排污行為后，首先向徐州市轄區內符合提起環境民事公益訴訟條件的三家社會組織發出了督促起訴意見書，建議其就鴻順公司的污染行為向人民法院提起公益訴訟，在該三家社會組織均復函稱目前尚不具備開展公益訴訟的能力后，徐州市檢察院根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》規定，提起了本案訴訟。本案的訴前程序嚴格執行了環境公益訴訟的相關程序規定。

02 訴中環節

訴訟過程中的首要問題是檢察機關的訴訟身份問題。檢察機關在本案的一審環節是以公益訴訟人身份而非原告身份提起訴訟。關于檢察機關提起公益訴訟時的身份問題，存在著著 “法律監督者”、“當事人( 原告) ”、“兼具法律監督者與當人事人之雙重身份”、“公益代表人”、“公訴人”等多種觀點。檢察機關的公訴權形成于國家對刑事犯罪行為的追訴，隨著公共利益越來越受社會公眾所關注，檢察機關的公訴權已經不限于國家層面的刑事追訴，社會公共利益在檢察機關公訴權的行使范圍之列。因此，公訴權的行使實際上應以公共利益為標準。也就是說，不論刑事案件抑或民事案件、行政案件，如果檢察機關捍衛的是公共利益，那么其行使的即為公訴權，其身份亦是“公訴人”。無論是環境民事公益訴訟還是行政公益訴訟中，檢察機關在維護公共利益一點根本上都是一致的。在本案的二審階段，作為國內首例進入二審環節的環境公益訴訟案件，對于江蘇省徐州市人民檢察院的身份稱謂，江蘇省高級人民法院區別于傳統民事訴訟中的被上訴人稱謂，采取了被上訴人（公益訴訟人）的方式表述，將民事訴訟法的規定與環境公益訴訟這一特殊訴訟類型，徐州市人民檢察院一審中公益訴訟人這一特殊身份都加以考慮，體現了理論與實際相結合的智慧。

其次，在本案中，對證明責任的分配也有所探索。關于鴻順公司違規排污的污水排放量數額問題，其舉證責任的分配，在確定公益訴訟人提供證明被告排污量的初步證據后，由偷排污染物的污染者，即鴻順公司對排放量承擔舉證責任，并承擔舉證不能的后果。鴻順公司作為安裝了污染物排放檢測計量裝置的重點排污單位，有能力證明該公司生產廢水的實際排放量，和凈化污水實際耗費成本的財務證據。更由于偷排污染物系生產企業單方秘密實施的違法行為，本案應當由鴻順公司承擔該公司廢水實際排放量的舉證責任，在鴻順公司在未能提交相關證據以推翻徐州市檢察院的主張的情況下，應當認定徐州市人民檢察院所提鴻順公司實際排放廢水量的主張成立。這種證明責任的分配規則為解決環境侵權糾紛中，原告對于具體的侵權行為舉證難度較大的問題，提供了一條新的解決思路。

再次，在鴻順公司不服判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴后，根據民事訴訟法的規定，徐州市人民檢察院可以提交答辯狀。這與刑事訴訟中的情況有所區別：在刑事訴訟中，通常由被告人向人民法院提出上訴，法院將被告人上訴副本移送至檢察院，但法律并未規定檢察院提交答辯狀的情形，檢察院在實踐中也并不會提交答辯狀。但在民事訴訟中，法律明確規定“原審人民法院收到上訴狀，應當在五日內將上訴狀副本送達對方當事人，對方當事人在收到之日起十五日內提出答辯狀”，徐州市人民檢察院在本案中，作為第一次面臨此問題的檢察機關，其選擇是放棄提交答辯狀的權利，未提交答辯狀，當然，這也是在民事訴訟法規定允許的范圍內的，對于被上訴人放棄提交答辯狀權利的情況，民訴法規定：“對方當事人不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。”江蘇省高級人民法院將此原則性規定適用在了本案中，在判決書中載明被上訴人徐州市人民檢察院收到上訴狀后未提交書面答辯意見。，化解了上訴案件中出現的新的程序問題。

最后，本案一審采取了開庭審理形式，二審則采取徑行裁判方式。民事案件訴訟一審原則上適用開庭審理，加之環境公益訴訟案件社會影響大，公眾關注度較高，本案的一審同時也采取了在新浪網等媒體渠道以視頻形式面向公眾公開直播審理的方法，而在二審中，由于上訴人和被上訴人沒有提出新的事實、證據或者理由，二審法院合議庭認為不需要開庭審理，依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百六十九條第一款之規定，“第二審人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理”，最終江蘇省高級人民法院決定不開庭審理。此外，本案中一審由三名人民陪審員和兩名陪審員組成合議庭審判并當庭宣判，庭審過程中，雙方當事人均委托了環保技術專家，對于本案所涉的專門性問題發表了相關意見，也是民事訴訟制度在環境公益訴訟中的運用。

徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環境侵權公益訴訟案是自檢察機關被授予提起公益訴訟權力以來全國首批法院受理、進行開庭審理并作出判決的環境民事公益訴訟案件。本案從受理到審理再到判決階段所采取的做法為全國法院系統對于檢察機關提起環境公益訴訟案件的審理都提供了寶貴的借鑒經驗。環境公益訴訟作為為了維護公共環境利益、保護和改善自然環境而對環境污染和破壞主體提出的訴訟，雖屬于民事訴訟領域，但仍有其特殊之處，在訴前環節、檢察機關的訴訟地位、證明責任等方面，本案都在符合現有法律規定的基礎上靈活適用，最終達到了單個案件中環境污染防治的良好社會效果。但現實生活中的環境糾紛復雜多樣，在環境公益訴訟仍未發展成熟的時期，如何將民事訴訟的程序性條款與其特殊性質相結合，探索出一套完善的環境公益訴訟制度體系，仍然需要理論與實踐兩方面的共同努力。

作者：中南財經政法大學法學院 程儀靈
來源：最高人民法院司法案例研究院

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