環境執法與環境司法協同保障機制研究

　　——以環境非訴行政強制執行司法實踐為分析視角

我國的環境保護法律體系得到不斷的完善，逐漸形成和發展為擁有獨立的法理基礎和調整對象，結構較為嚴謹，規模日益擴大的獨立的法律部門，并形成了以我國憲法保護和改善環境的法律規定為基礎，以綜合性的環境基本法為核心，以單項的環境專門立法為骨干，以國際性的環境條約和規定為補充，以及主要包括環境污染防治法、自然資源保護法、環境損害救濟法、環境糾紛處理法等內容的環境基本法律、法規、基本制度和環境標準所組成的完善的環境法律體系。環境保護法律體系的形成為我國各級環境執法主體的執法工作奠定了堅實的法律基礎。我國已建立起了國家、省、市、縣(區)四級環境執法體系，進行全面監管，對環境進行全方位的執法和保護。但是完善的環境保護法律體系在環境保護的實踐中并沒有得到很好的執行，環境行政強制執行難的問題普遍存在，嚴重的影響了我國環境保護執法工作的效率，環境執法部門的權威和公信力受到嚴重損害。

一、我國環境非訴行政強制執行制度運行現狀及問題簡析

由于我國環境執法部門的行政強制執行權非常有限，故環境執法部門只能向人民法院申請強制執行。我國逐步確立了“以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自主執行為例外”的環境非訴行政強制執行制度。環境非訴行政強制執行制度確立之后，在保障環境行政管理，實現環境保護行政目的方面發揮了積極作用。《中華人民共和國行政強制法》的頒布為我國環境非訴行政強制執行制度提供了法律支撐，也進一步推動了我國環境非訴行政強制執行制度的不斷發展和完善。但是隨著我國經濟社會的不斷發展和法治進程的推進，我國現行的環境非訴行政強制執行制度已經不能滿足環境保護的實踐需求，其存在的諸多缺陷也日益顯現。目前，環境非訴行政強制執行案件難已經成為環境執法部門和人民法院面臨的共同難題，環境執法的行政效果大打折扣。

(一)強制執行權的缺失導致環境執法行為缺乏執行力

從我國目前的環境立法來看，環境執法部門可以作出的行政處罰非常有限，主要有：警告、罰款、沒收違法所得、責令停止生產或使用、責令重新安裝使用、責令限期治理、責令停業關閉等。而對于其中的部分行政處罰，環境執法部門沒有直接的執法權，而是被被賦予各級人民政府行使，環境執法部門只是享有執法的建議權。《中華人民共和國水污染防治法》第74條規定，“由縣級以上人民政府環境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款。限期治理期間，由環境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過一年;逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”《中華人民共和國環境保護法》第60條規定，“縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施;情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。”從執法效果上來看，環境執法部門執法權的缺失導致“先天不足”，環境非訴行政強制執行權的缺失更是加劇了“后天不足”，導致環境行政執法權威不夠。盡管《中華人民共和國環境法》第25條規定，“縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。”但是環境執法部門依然沒有取得環境非訴行政強制執行的權力。在環境保護的實踐中，在當事人污染環境或破壞生態受到環境執法部門的處罰之后，環境執法部門因為沒有強制執行權而無法及時采取救助措施來制止環境污染和生態破壞行為，必須向人民法院申請強制執行，人民法院往往由于大量的案件壓力而無法及時作出處理。環境執法部門在執法過程中所做出的行政決定難以及時實現，影響了環境執法的及時性。

(二)不斷增加的案件數量和審執難度加重法院的負擔

由于我國環境執法部門沒有環境非訴行政強制執行權，環境行政處罰案件的執行在很大程度上要依靠當事人的自覺履行。對于當事人未能自覺履行的案件環境執法部門只能向人民法院申請強制執行。近年來，隨著環境非訴行政強制執行案件數量和執行難度的增加，大量的環境非訴行政強制執行案件加重了人民法院的負擔。一方面，環境非訴行政強制執行案件數量不斷增加，超過了人民法院受理執行案件的承受限度，部分案件不能及時得到審理。另一方面，新類型環境非訴行政強制執行案件開始出現，相比于傳統的環境非訴行政強制案件，新類型案件的出現需要承辦法官對環境問題有較為專業的認識，而大部分法官并沒有專業的環境法知識背景，同樣的案件可能在不同的法院、不同的法官之間出現不同的裁判結果，環境司法的公信力受到影響。

(三)繁瑣的審查移送程序延誤案件執行效率

環境執法部門向人民法院申請強制執行環境非訴行政強制執行案件的前提是案件已經生效且環境執法部門已經向被申請人進行催告。受《行政訴訟法》修改的影響，行政相對人對行政行為的起訴期限延長到六個月，這就使得環境執法部門從環境行政決定作出之后到能夠向人民法院申請強制執行最少要經過6個月的時間，如果出現其他特殊情況，這一期限有可能還要延長。在這漫長的6個月甚至更長的時間內，被申請人很可能會通過轉移、隱匿、變賣財產來逃避執行義務。另一方面，不僅僅是環境執法得不到執行，更多的是損害人民群眾的公共利益，環境受到污染、生態受到破壞，卻因為執行問題而無法對環境進行保護和改善。

同時，還需要引起注意的是，目前環境執法部門在向人民法院申請強制執行也包括兩個階段：第一階段，環境執法部門向人民法院遞交申請書及申請材料，立案庭立案之后移交環保庭或行政庭對申請執行的行政行為的合法性進行審查，通過審查之后，人民法院下達準予執行的行政裁定書。第二階段，人民法院裁定準予執行之后，立案庭進行再次立案，并將案卷材料移送執行局，由執行局對案件進行強制執行。程序的繁瑣，嚴重的影響了環境非訴行政強制執行案件的效率，為部分當事人轉移財產提供了可乘之機，環境非訴行政強制執行案件的執行效果堪憂。

(四)書面審查制度不利于被申請人的利益保障

《中華人民共和國行政強制法》第五十七條規定，“人民法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查，對符合本法第五十五條規定，且行政決定具備法定執行效力的，除本法第五十八條規定的情形外，人民法院應當自受理之日起七日內作出執行裁定。”第五十八條規定，“人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：(一)明顯缺乏事實根據的;(二)明顯缺乏法律、法規依據的;(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。”通過上述法律規定來看，人民法院對環境非訴行政強制執行案件的審查是一種較為寬松的書面審查方式。通過書面審查方式能夠大大提高案件審查效率，使得環境非訴強制執行案件能夠及時進入強制執行程序，保障案件執行的及時性和效率性。在保障效率的同時，受我國行政執法的現狀影響，不可避免的存在一定的弊端。

申請人方面，環境行政主管部門是我國最主要的最重要的環境執法主體，但并不是唯一的環境執法主體。在我國，環境行政執法主體主要分為以下幾種類型：各級人民政府、環境保護行政主管部門、環境保護法律法規授權主體、其他環境執法主體 。由于我國現階段并沒有具體統一的行政行為檔案制度，我國環境執法主體在向人民法院申請強制執行環境非訴行政強制執行案件時，僅是單純的依照《行政處罰法》、《行政強制法》等法律法規的要求向人民法院提交申請材料，卻沒有提交一些關鍵性的環境執法材料，或者丟失一些證據，使得環境非訴行政強制執行案件存在一些漏洞，案件的事實無法有效查清，影響人民法院的判斷，最終影響到案件的執行。被申請人方面，受案件壓力影響，人民法院對環境非訴行政強制執行案件一般都采取書面審查方式，只是對于案件影響較大的案件進行聽證審理，聽取當事人的意見。書面審查模式的選擇，因為缺乏被申請人的參與，不利于被申請人合法權利的保護。

三、促進環境非訴行政強制執行制度完善的對策建議

(一)適度擴權，有效擴充環境執法部門的執法權限

環境非訴行政強制執行案件在本質上屬于行政行為，而按照行政法學的基本理論，行政行為具有約束力、確定力和執行力，行政行為一經作出，即推定其具有法律效力，未經有權機關的撤銷、變更或者終止，不得終止執行。環境執法部門作為行政行為的做出者，理論上應該享有執行權，但受制于我國基本國情和法律規定，環境執法部門一直沒有強制執行權，對于行政相對人沒有自覺履行的案件只能向人民法院申請強制執行。但隨著對我國環境保護的重視及環境執法部門行政執法專業化水平的不斷提升，環境執法部門已經具備了進行強制執行的條件。《行政強制法》及《環境保護法》的施行，已經賦予了環境執法部門一定的強制執行權，對于部分環境行政處理案件的及時處理提供了有效保障。但是相對于我國日益增長環境非訴行政強制執行案件來說，目前的強制執行權還遠遠不夠，需要進一步的執行擴權。

但對于如何進行擴權，環境行政強制執行權應該在環境執法部門與人民法院之間以何種標準進行劃分，學界一直以來多有爭論，并沒有形成統一的標準。從我國環境行政執法的實踐及環境司法的現狀來看，標準的確定需要保證兩個目的的實現。一是要保證順利實現環境行政執法的目的，有效的保護環境。二是要保證行政相對人合法權益的實現。從目前申請到人民法院的環境非訴行政強制執行案件的執行內容來看，80%以上的案件都是申請人民法院對環境行政處罰案件的罰款申請強制執行。而且對于該部分案件的強制執行占據了法院大量的審判力量和司法資源，因而對于此種類型案件，可以由環境執法部門自行對案件進行強制執行。對于其他類型案件，原則上由人民法院進行審查，裁定是否準予執行。對于不予執行的案件，裁定駁回申請。對于準予強制執行的案件，裁定案件進入強制執行程序，裁定由環境執法部門具體的執行工作，具體執行時人民法院現場進行監督，保證執行工作及時、合法的進行執行。

(二)環境司法集中管轄及專業化審判的推動

我國環境司法目前處于起步階段，雖然環境資源案件較之以前有大量增加，但是相對于其他案件，案件數量所占比重仍然較小。但是環境資源案件又不同于一般的案件類型，環境資源案件專業性交強。現有的分散型的審判模式已經不能滿足環境司法的實踐需求，在每個中院管轄范圍內將案件的審理工作集中于特定的法院并設置環境保護審判庭，實現環境資源案件的集中管轄，是現條件下加強環境司法的有效途徑。一是有利于克服地方保護主義。現有國情下，政府對經濟發展的極度追求，忽視發展過程中的環境保護，案件的集中管轄能夠有效避免地方干預，保障環境司法公平公正。二是有利于統一環境司法尺度，提升環境司法質效。環境資源案件專業性和技術性較強，適用法律和審理難度較大，實現環境司法的相對集中管轄能夠有效的統一環境司法的尺度，避免同案不同判，提升環境司法質效，提高環境司法的公信力。三是有利于節約司法資源。現階段環境司法處于起步階段，環境資源案件相對較少，全面設置環境保護審判庭，必然會導致司法資源的浪費。四是有利于提升環境司法司法能力，促進司法專業化發展。基于我國環境法教育的滯后性，實用型環境人才匱乏。實行環境資源案件的相對集中管轄能夠促進審判人員在較短的時間內得到實踐鍛煉，盡快培養出一支高水平的環境司法隊伍，提升環境司法的整體質效。

(三)環境非訴行政強制執行案件訴訟保全的有益嘗試

《我國民事訴訟法》第100條、《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》第一百五十二條規定對訴訟保全作了規定。在訴訟中，人民法院申請或者依職權采取保全措施的，應當根據案件的具體情況，決定當事人是否應當提供擔保以及擔保的數額。在司法實踐當中，一般是民事案件的當事人向人民法院申請財產保全或行為保全。刑事訴訟、行政訴訟則沒有這方面的規定。對于環境非訴行政強制執行案件能否適用民事訴訟中的財產保全或行為保全，法律目前并沒有作出具體規定，在司法實踐中也沒有環境執法部門提出過類似申請。因為在環境非訴行政強制執行案件中，存在部分環境執法部門只是將案件移送到人民法院進行執行，將案件移送的程序走一遍，并不刻意去追求具體的執行結果。在司法實踐中國，存在部分被申請人刻意轉移、逃避執行，使得案件無法得到有效執行，不得不終結執行案件。為了保障案件的執行效果，可以賦予環境執法部門對被申請人財產的訴訟保全申請的權利，對被申請人的財產進行訴前或訴中保全，同時要求環境執法部門為案件的保全提供相應的擔保。

(四)明確環境資源非訴強制執行案件卷宗流轉程序

目前環境執法部門在向人民法院申請強制執行包括兩個階段：第一階段，環境執法部門向人民法院遞交申請書及申請材料，立案庭立案之后移交環保庭或行政庭對申請執行的行政行為的合法性進行審查，通過審查之后，人民法院下達準予執行的行政裁定書并向雙方當事人送達。第二階段，人民法院裁定準予執行之后，立案庭進行再次立案，并將案卷材料移送執行局，由執行局對案件進行強制執行。現階段之所以人民法院之所以將案件分為兩個流程。一方面是保證案件審查及執行的專業性和準確性，另一方面也是避免案件的審理法官與執行法官為同一人。這樣就會增加卷宗的流轉過程，不可避免的增加了案件的執行時間，影響了環境執法的效果。因而，有必要對環境資源非訴強制執行案件卷宗流轉程序作出明確規定，提高案件的流轉速度，保障案件執行的順暢。

(五)設立聽證制度并合理確定適用范圍

《行政強制法》第五十七條、五十八條對人民法院如何審理環境非訴行政強制執行案件做出了規定，即人民法院實行的書面審查制度。人民法院只有在發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：(一)明顯缺乏事實根據的;(二)明顯缺乏法律、法規依據的;(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。然而，《行政強制法》第五十七條規定，除本法第五十八條規定的情形外，人民法院應當自受理之日起七日內作出執行裁定。可以說，人民法院在開始階段對案件進行審理默認適用的審查方式是書面審查，而只有在發現《行政強制法》第五十八條規定的情形之后才進行聽證，即能否適用聽證制度需要在七天內作出決定。這對于案多人少、工作繁重的人民法院來說尤為困難，很多情況下，只是對申請材料進行簡單的審查之后即作出裁定準予執行的裁定，被申請人的權益無法得到有效保障。因而需要在環境非訴行政強制執行案件中確立聽證制度并合理確定其適用范圍，通過立法的形式對聽證的適用條件、適用程序、案件評議和裁判結果等對現行的聽證制度進行改善，為案件的正確及時處理和保障當事人的合法權益提供制度保障。

聽證制度的適用有利于查清案件的事實，準確裁判案件，避免執行錯誤。既有利于監督環境執法部門依法行政，又有利于保障被申請人的合法權益，通過法律釋明，消除其內心疑慮，促使其自覺履行，保證案件的順利執行。但是同時需要引起注意的是，并不是所有的案件都要適用聽證，需要對適用聽證的案件范圍作出合理認定。聽證范圍的確定要保證環境公共利益與個人合法權益的平衡，既要保證裁判內容的準確，又要保障案件執行的效率。對于案件事實清楚、適用法律正確、當事人沒有異議的案件，人民法院經過書面審查之后即可作出裁定，沒必要對案件進行聽證。而對于案件影響重大、標的較高、對被申請人的重大利益產生影響的案件可以適用聽證程序。

(六)重大環境資源案件先于執行制度的探索適用

環境問題具有突發性、迅猛性，受制于執法權限，環境執法部門對于部分案件無法及時對其采取強制措施，將其控制在合理范圍之內。《行政強制法》第五十九條規定，因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。而人民法院受專業知識的影響，對于能否適用立即執行可能存在疑問，無法立即對環境執法部門的立即執行申請作出裁定，很有可能需要七天甚至三十天才能作出最終的裁定，加之案件的中間流轉環節，案件得到執行的時間已經滯后于環境執法期待的時間，不能滿足環境保護的實踐需求，立即執行制度與環境保護之間產生了矛盾。因而，有必要探索建立先于執行制度，對于重大環境資源案件，因為情況緊急，不立即強制執行可能會造成嚴重的環境污染，損害人民群眾的環境權利時，環境執法部門可以向人民法院申請先于執行，保證環境問題處理的及時性。為了保障制度的正確適用和長期運轉，需要對先于執行制度進行有效規制。一方面，通過立法的形式，對于能夠適用先于執行的范圍進行嚴格的限制，防止先于執行的濫用。另一方面，對于環境執法部門因為錯誤適用或者濫用先于執行制度給被申請人的合法權益造成損害時應承擔的法律責任和賠償責任作出明確的規定，在保證公共環境利益的同時，也為被申請人合法權益的保障提供法律保障。