任何社會都有矛盾和糾紛。社會矛盾與糾紛是復雜的，因而解決的方式也是多樣的。在法治社會，解決糾紛的方式主要有兩種：一種是訴訟方式，即由人民法院進行審理和裁判，這是解決糾紛的最后一道屏障。二是訴訟外的方式，主要是采取各種類型的調解，即經過法院外的第三者排解，說服教育，促使當事人達成協議，解決糾紛。無論是訴訟方式和訴訟外的方式解決矛盾糾紛，都有一種解決糾紛的最好方式，即調解。調解作為糾紛解決的一種方式，被我國實踐了數千年，調解又是人民群眾喜歡的糾紛解決方式，對我國的社會穩定作出了重大的貢獻。隨著我國社會經濟的迅速發展，社會矛盾和糾紛也呈現出主體和內容的多樣化，成因復雜化的特點。使法院的案件量與日俱增，給法院帶來的訴訟壓力越來越大，社會進入了訴訟爆炸的時代，訴訟案件大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突出。在這樣的背景下，如何利用調解解決糾紛顯得尤為重要。如何合理整合和有效利用現有的資源，促進對社會糾紛和矛盾的化解，實現社會的和諧穩定?如何推進訴訟調解的適度社會化、實現訴訟調解和人民調解的聯通互動銜接，以便更好地推進社會矛盾化解、社會管理創新。一、訴訟調解與人民調解的共性和區別 訴訟調解，是指由法院主持的，當事人平等協商，達成協議，從而解決矛盾糾紛的活動。人民調解，是指由人民調解委員會主持的，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使矛盾糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，解決矛盾糾紛的活動。我國訴訟調解與人民調解既有共性也有區別。其共性主要表現在：（1）便民、利民、及時，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當事人能以較低的代價獲得較大的利益，人民調解不收費、訴訟調解收費低且免去上訴申訴執行成本，調解能夠及時解決糾紛，并能使當事人很快實現調解結果，體現了訴訟調解與人民調解效率方面的優勢和價值取向。 （2）訴訟調解與人民調解更適合于特定社會關系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，對于群體性糾紛，以調解解決糾紛，消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立，有利于糾紛的徹底解決，利于雙方當事人保持良好的關系，促進了社會的和諧穩定。 （3）訴訟調解和人民調解體現了當事人自主、自由處分的功能。在調解協議達成過程中，調解機構或調解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當事人，當事人有同意或拒絕這種解決方案的權利。所以，從一定意義上說，訴訟調解和人民調解是當事人自主協商的延伸。 （4）訴訟調解和人民調解能彌補法律適用不能的不足，可以根據自主和自律原則選擇適用的規范，如地方慣例、行業習慣和標準等解決糾紛，進行協商和妥協，并可能達致雙贏的結果,體現了自認的效益最大化和自治的價值取向。訴訟調解與人民調解又有區別：一是調解的效力不同。人民調解達成的協議，對雙方當事人有約束力，當事人應當自覺履行，但沒有強制執行的效力。在一般情況下，只能作為證據材料。如果一方當事人達成協議后反悔的，可以向人民法院起訴。訴訟調解達成的協議，協議一經達成，即同生效的判決書一樣具有法律效力，一方當事人不履行的，對方可以申請人民法院強制執行。二是對于人民調解，一方不愿調解的，當事人可以向人民法院提起訴訟。對于人民法院的調解，當事人不愿調解或者不能達成協議的，人民法院應當及時判決。三是調解的成本不同。人民調解具有靈活、高效、經濟、簡便的優點，省時又省費；人民法院的調解，程序嚴格、繁瑣，時間長，當事人要交納一定的費用。四是人民調解比訴訟調解更具有保密性。人民調解往往在當事人之間進行，參加人員少，極少有人旁聽，更符合當事人的利益。而訴訟調解要求公開開庭，公開質證、認證，案件的情況公開，更容易引起他人對案件及當事人本人的議論和看法，導致給當事人的負面影響。二、訴訟調解與人民調解的銜接調解作為中國傳統法的重要資源，被譽為“東方經驗”，早在西周已有調解的記載。在中國的古代社會，也已經形成了多元化的糾紛解決機制。調解在古代不僅是民間解決糾紛的主要手段，在官府和衙門中，也是與審理判決密不可分的糾紛解決方式。基本上是民間調解與官府調解同時應用，相輔相成，互相配合，形成一種互動。近代我國的調解制度也得到進一步的發展，特別是在抗日戰爭時期的革命根據地，調解發展到了一個新的階段，形成了制度化的系統，成為當時解決糾紛的主要方式，這時的調解不僅包括民間的自行調解、群眾團體調解和政府調解等幾種訴訟外的調解形式，而且出現了司法調解，即著名的“馬錫五審判方式”。建國后，我國經過修改和制定相關法律，確立了人民調解和訴訟調解制度，同時注重兩項調解制度的有機結合。我國民事訴訟法規定，人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會調解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當予以糾正。這就從法律上肯定了基層人民法院對人民調解委員會的業務指導和監督。
最高人民法院公布的，2002年11月1日起 適用的《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，確立了人民調解的法律效力。還有中華民族的優良傳統，以和為貴，追求和諧、自尊自重、寬容大度的民族素質，也促使糾紛均有協商調解解決可能。人民調解與人民法院的審判關系密切，人民調解成效顯著的地方，人民法院的收案量就會相應減少，特別是在基層，人民法院及其派出法庭與人民調解機構相互配合，能夠有效解決糾紛，有利于人民法院減輕負擔，保證司法資源的合理有效利用。江蘇南通市于2003年4月成立了社會矛盾糾紛大調解中心。全市所有的縣（市、區）和鄉鎮，都建起了社會矛盾糾紛調解中心，形成了縣、鄉有中心，村有調委會，組有民調小組，十戶有調解信息員的大調解網絡。把人民調解注入了民間調解、行政調解、司法調解綜合聯動的豐富的內涵。南通市調解組織的健全，調解機制的創新，有力地促進了農村社會矛盾的及時發現和化解。 2004年上半年南通市兩法院的總收案數為30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。 從上述看到，中國從古到今一直有著民間調解與司法調解互相結合，互相協調，共同實現對糾紛化解和社會調整的傳統，并且取得較好的社會治理效果。這種傳統在今天社會大規模變遷和司法改革全面推進的背景下，仍有進一步的吸收，借鑒和創造性轉化的必要。江蘇南通市的社會矛盾大調解機制在規范、加強人民調解方面作了有益的償試，夯實了人民調解這個社會穩定的“第一道防線”。 （一）訴訟調解與人民調解的利弊訴訟調解有如下優勢：主持調解的法官具有專業法律知識和職業道德；調解法官將調解程序規范都能熟練地運用到調解程序中去；當事人對訴訟調解的認同度高，對于調解達成的協議也多能自覺履行，司法實踐中，調解案件極少出現申訴、上訪、纏訪的現象。 訴訟調解的弊端有：現行民訴法中規定訴訟調解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調解的界限，影響了訴訟調解的程序利益；法官為了提高辦案效率,規避訴訟風險，容易導致以壓促調、以判促調、久調不決，從而損害了當事人的合法權益；法官常常身兼調解者和審判者雙重身份，勢必造成法官身份上的沖突，一旦調解不成，容量使當事人對法院的公正和判決的正義產生懷疑，有損司法權威；由于調解法官對訴訟雙方不了解，對調解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當事人惡意串通，為逃避他人債務、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調解的方式轉移財產、規避法律責任。
人民調解具有以下優勢：與訴訟調解更多地要受到實體法和程序法的限制相比，人民調解在調解形式和運用手段上更為靈活多樣，人民調解的調解員主要運用日常生活中掌握的所涉糾紛的背景知識來解決糾紛，對許多糾紛事實免于求證；人民調解員可以采用各種生活技巧和手段，通過各種途徑調查事實真相；人民調解不收費。人民調解的弊端有：由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調解員可能利用事實上的力量左右調解方案使調解的自愿難以保障，最終演變成弱肉強食的格局；調解員的法津政策水平較低，適用程序法能力弱，文化程度不是很高，難以適應社會變化發展的需要，難以充分體現公正公平的目的；調解結果在效力上缺少權威性和強制性等。 從功能定位上來看，人民調解是糾紛解決的“第一道防線”，而訴訟則是糾紛解決的“最后一道防線”。人民調解的劣勢往往是訴訟調解的優勢，訴訟調解的劣勢往往又是人民調解的優勢，所以人民調解和訴訟調解之間存在著很強的互補性。 （二）當前訴訟調解與人民調解互動之不足 。雖然訴訟調解與人民調解有功能互補的優勢，但由于種種原因，兩者之間的互動尚未進入良性軌道。主要表現在以下兩個方面： 1、訴訟調解與人民調解聯系不夠緊密。 當前，部分法官和人民調解員對訴訟調解與人民調解互動的重要性在認識上還有誤區，表現在行動上就是“裹腳不前”。隨著法院受理案件的增多，審判任務越來越重，在法官數量沒有增加反而有下降趨勢的情況下，部分法官沒有將糾紛的徹底解決放在整個和諧大局中考慮，一味只追求要把目前手中的案件審結，不屑于與人民調解組織取得聯系，在送達、調處相關案件時，不與人民調解員進行接觸，更別說邀請人民調解員參與調解，由此造成了裁判結案居多，辦案的社會效果不盡人意；此時，更別指望持此種心態的法官，會去詳細指導有關人民調解員開展工作。同時，部分人民調解員也視糾紛為畏途，認為糾紛到了法院，就是法院和法官的事，沒必要參與訴訟調解，讓當事人自己在法律的框架內作出了斷。由于心里上的不情愿，有的人民調解員在接到法院協助調解的邀請后，找出種種理由拒不到場。 2、人民調解缺乏介入訴訟調解的平臺。 在實踐當中，人民調解一般在訴前進行，訴訟調解在法院立案后開始，糾紛當事人向法院提起訴訟是兩者在形式上分開的基點。雖然部分法官在訴訟中為增強調解成功率，也有邀請人民調解員共同參與調解的情形，但這種臨時性的邀請缺乏制度上的安排，邀請與否取決于案件審理的法院和承辦法官，具有很大的隨意性。我國雖然在法律上肯定了基層人民法院對人民調解委員會的業務指導和監督，但對人民調解委會如何介入訴訟調解卻沒有作出具體的規定，這樣一來，兩者之間缺乏互動的長效機制。 三、以法院為視角構建訴訟調解與人民調解銜接制度 在加強訴訟調解和人民調解銜接方面，人民法院應正確理順人民法院和人民調解的關系。根據我國法律規定，指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一，在支持和指導人民調解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。在強化訴訟調解與人民調解銜接方面，法院應加強以下幾個方面的工作： （一）法院應加強對人民調解員的培訓指導。 各級人民法院應配合當地司法行政機關，制定培訓計劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經驗的審判人員定期開展對人民調解員的培訓，通過培訓，使人民調解員能夠掌握民事糾紛的性質、一定的法律知識和調解藝術，提高人民調解工作的水平。各級人民法院應當定期邀請人民調解員旁聽依法公開審理的案件；幫助人民調解委員會規范運行機制、工作程序和制度、調解方式及文書制作。對于經人民調解委員會調解過的案件，在審理前向有關的人民調解委員會了解糾紛形成的淵源、當事人的情況等，以便對癥下藥。涉及人民調解協議的案件審理終結后，具體承辦的審判人員應將生效的裁判文書寄送原承辦的人民調解委員會，就審理中發現人民調解組織在調解工作中存在的問題，可通過司法建議函提出改進意見。 （二）法院應建立調解員參與的庭前調解機制。 西方國家主持法院附設調解的主體通常有退休法官、相關行業專家或法院的輔助人員。就我國而言，大部分案件只能由法官或法官助理主持調解程序，但就利用社會力量主持調解程序而言，最理想的主體莫過于現有的人民調解員。人民調解員與來自社會其他階層的人士相比，具有獨特的組織優勢和社會資源優勢。因此可以在法院設立庭前調解窗口，選擇具有較豐富法律知識和調解能力的法官及經過一定程序聘請的調解員參與庭前調解，法官可以根據個案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調解委員調解，雙方當事人也可以通過合意確定調解員。這一制度的實質是讓人民調解員在法官的監督下進行調解，將人民調解這種非訴訟糾紛解決機制與訴訟糾紛解決機制熔為一爐,二者互為補充。人民調解得以規范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當軟化。應該說這是公正與效益相結合的有效機制。在這幾年我國社會的自我整理中，已經涌現了一些新型調解機制。如江蘇南通市在對區縣、鄉鎮、街道社區等各類基層調解組織和力量進行整合的基礎上，建立的人民調解、行政調解和訴訟調解相結合并職能聯動的社會矛盾糾紛“大調解”機制；上海浦東新區個體勞動者協會、私營企業協會經司法行政部門批準，成立了第一個行業性調解委員會，有效地調處了行業內的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓；貴州天柱縣根據民族傳統設置了人民調解會議庭；無錫市市政管理處在民工隊伍中設立調解組織等等。這些有益的嘗試，值得進一步借鑒、推廣。（三）法院應依法支持調解委員會開展工作。 當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規定的條件，人民法院應當支持。具有債權內容的人民調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。對人民調解達成協議，雙方當事人向法院申請確認效力的，法院在對人民調解協議進行合法性審查時，應遵循“法律不禁止即為合法”的原則，除非查明調解協議有違反法律強制性規定或違反自愿原則，否則應依法確認其效力，達成的協議內容制作具有執行力的調解書，一旦一方當事人不按調解書執行，另一方可直接向法院申請執行。同時，要改革訴訟收費辦法，對此類確認調解案件不能按訴訟調解的標準收費，應當低標準收費或者不收費。如調解協議未經法院審核而當事人反悔又訴諸法院的，應以雙方達成的調解協議為訴訟標的，而不應以先前的“糾紛”本身作為訴訟標的。這樣，一方面增強了人民調解協議的法律效力，民間自治得到國家公權的有力支持，另一方面，減輕了法院的辦案負擔。 （四）法院應完善訴訟調解與人民調解銜接的激勵機制。 法院設置目標管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作實績，以勉勵先進，鞭策后進。而工作實績的涵義在這里顯然應作廣義的理解，所以除了案件的數量和質量以外，我們還要考慮法官所辦案件的社會效果。因此要制定一套行之有效的兼顧辦案數量、質量、社會效果、對人民調解工作指導量、上訴率、進入執行程序率等方面的法官審判質量效率管理制度，落實獎懲，充分調動力量實現訴訟調解和人民調解的有機銜接。在今天，我們已經充分認識到訴訟審判所能處理解決的糾紛其實是極其有限的，而且在高度專門化、技術性的訴訟程序中使糾紛真正妥善的解決往往不易獲得。探索實現訴訟調解和人民調解的有效銜接，是實現當事人自由處分權和法官適當介入管理的有機結合，更符合公正和效益的司法價值取向。因此，必須加強訴訟調解與人民調解互動機制的構建，以便把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、適用法律技術含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，使法官有充足的精力做到“疑案精審”。
來源：柳州市中級人民法院
