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隨著社會經濟的持續發展和民間資本的活躍，民間借貸在一定程度上滿足了社會多元融資需求，促進了多層次信貸市場的形成和發展。民間借貸作為傳統金融的補充，一方面在一定程度上解決了個人創業者和不同層次中小微企業的資金需求，特別是中小民營企業發展過程中發揮了積極作用，為市場的發展提供了支持和幫助；另一方面民間借貸主體多樣、資金來源復雜、借貸過程不透明，容易擾亂正常社會經濟秩序，滋生暴力催債，影響社會和諧穩定。本文針對麗水地區近三年民間借貸糾紛案件的審理基本情況進行考察，對目前民間借貸案件審理過程中出現的新問題、新情況進行梳理、總結，分析相應問題產生的原因，提出相關建議和意見。

一、現狀：麗水地區近三年民間借貸糾紛案件的審理現狀考察

民間借貸糾紛案件歷來是商事糾紛案件的主要組成部分，本文通過查閱近三年麗水地區民間借貸糾紛案件涉訴情況，發現民間借貸案件雖為傳統類型的商事案件，但呈現的特點和問題也是較為突出的。

（一）麗水地區民間借貸案件的基本情況

通過統計2016-2018年全市兩級法院涉及所有程序進行審理民間借貸糾紛的基本情況，不難發現近三年收結案數每年均呈上升趨勢（詳見圖1），其中蓮都、青田、縉云收結案數相對較高，僅蓮都區的案件就占了全市收案的近25%，這與當地經濟社會發展程度和民間資本活躍度有關（詳見表1）。

圖1：全市兩級法院近三年民間借貸收結案數

(二)麗水地區民間借貸糾紛案件的主要特點

1、案件數量激增，占據商事案件的半壁江山

2016年至2018年三年期間，麗水全市受理一審民間借貸糾紛案件數量分別為11795件、13755件和13920件，年均增長率為8.6%，分別占商事一審案件總數的59.24%、59.75%和54.88%（詳見圖2）；涉案標的總額共計112.52億元。總體來講，麗水地區每年全市新收民間借貸案件的數量占全市商事案件數量的近60%，年均收案13157件，就目前而言，民間借貸案件的審理基本占了一線商事審判法官工作的主要部分。

圖2:2016年一審民間借貸糾紛案件收案占商事案件的比例

圖3:2017年一審民間借貸糾紛案件收案占商事案件的比例

圖4:2018年一審民間借貸糾紛案件收案占商事案件的比例

2、借款合同格式較為固定化、單一化

大量的民間借貸糾紛中雙方當事人之間沒有簽訂正式的書面借款合同，借款格式一般較為統一，如果不是從其他關系轉化為借貸關系，基本為“今從×借到×元款項，借款利息按月或年×%計算，還款時間為×。借款人×借款時間×”。民間借貸糾紛案件涉及的案情一般較為簡單明了，直接體現為該類糾紛訴前調解成功率較高（詳見表2），基本都能達到90%之上，18年的一些數據可能受訴前調解機制改革影響，有些法院成功率偏低，但總體來說調解成功案件的數量基本穩定。

3、借貸事實審查愈發疑難復雜

民間借貸糾紛因借款關系成立較其他合同關系更加容易，許多案由是民間借貸糾紛，實則是公司股權轉讓款、往債結算關系轉化而來，因此，一張簡單的借條引申出的案件事實卻是疑難復雜。民訴法規定的簡易程序適用審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單案件。通過簡易程序適用率（詳見圖5）的數據對比，可以發現各基層民間借貸糾紛案件的適用率是明顯低于全市商事案件簡易程序適用率的。同時，9家法院中有6家法院民間借貸案件的簡易程序適用率明顯呈現出逐年遞減的趨勢，而全市商事案件的適用率則是上升的，也間接說明了民間借貸糾紛的案情愈發復雜疑難。

圖5：全市商事案件和民間借貸案件的簡易程序適用率（單位：%）

此外，民間借貸糾紛的調撤率基本低于全市商事案件平均數值（詳見圖6）。年均不超過4家法院的調撤率是高于全市商事案件總體的調撤率，可間接反映出目前民間借貸糾紛案件的調解、撤訴難度較大的情況。

圖6：基層法院民間借貸案件與全市商事案件的調撤率（單位：%）

4、同一當事人民間借貸糾紛涉訴案件數量多

通過對麗水地區今年發布的第二批職業放貸人名錄的統計，16-18年，有246人涉及共計4101件民間借貸糾紛案件，人均涉案數達到16.67件，其中涉案數量最高為1人131件（見表3）。由此可見，民間借貸糾紛中很多是涉及同一當事人的，且涉案的訴訟地位均為原告，存在同一當事人借款給多人的情形，其中很多存在高利的情形，明顯不符合國家法律政策。通過對職業放貸行為進行規制，麗水地區今年1-6月民間借貸收案數減少2678件，同比下降35.09%，8家基層法院降幅超過20%，帶動整體民商事案件收案同比下降13.63%。

二、困惑：麗水地區民間借貸糾紛審判實踐中發現的新問題

（一）涉職業放貸人、虛假訴訟、套路貸的民間借貸糾紛事實審查認定難

第一，職業放貸人的認定存有漏洞。2018年11月，浙江省高院聯合省檢察院、公安廳等六部門出臺《關于依法嚴厲打擊與民間借貸相關的刑事犯罪強化民間借貸協同治理的會議紀要》（以下簡稱“會議紀要”），首次在全省范圍內建立“職業放貸人名錄”制度。然而該會議紀要沒有專門對“職業放貸人”作出明確界定，而是通過完全列舉的方式，沒有兜底條款。從麗水地區審判實踐中發現，規避該會議紀要規定較為容易。比如某職業放貸人得知自己被蓮都區法院列入職業放貸人之后就轉移放貸陣地到建德縣，按照目前職業放貸的相關規定是無法對其形成打擊合力的。

第二，民間借貸訴訟涉及虛假事實審查認定難。目前涉及的虛假訴訟大致可以分為兩種：一是雙方當事人惡意串通型。實踐中，如果出借人和借款人均認可借款事實，款項又實際交付，法官一般會支持原告訴請，如果沒有明顯的表征，虛假訴訟的行為就難以被甄別。另一種類型是單方造假，原告持假借條等假憑據向法院起訴。此類案件被告往往下落不明，缺乏對抗性導致事實無法查明，容易被虛假訴訟制造者鉆漏洞。

第三，涉套路貸案件審查認定難。大量的審判實踐表明套路貸主要是利用借款人心急的特點，以借款的名義與借款人簽訂借款合同，設置各種“陷阱”造成借款人極易違約，之后采用虛假訴訟、暴力催債等方式將借款人的其他財產據為己有。[紀智媛：《“套路貸“的新型套路及法律規制》，載于《法制與社會》2019年第7期，第54頁。]因為借款人偽造了民間借貸的假象，所以容易與正常的民間借貸行為混淆。

(二)民間借貸糾紛審理中涉刑的法律適用難

在司法實踐中，虛假訴訟罪與詐騙罪仍然存在難舍難分之情形，2016年蓮都法院曾審理了一起民間借貸糾紛案件，該院判決出借人勝訴。但經公安偵查后，借款人的謊言被戳穿，以虛假訴訟罪定罪，檢察院不服提起抗訴，二審法院改判為詐騙罪。如果根據現行司法解釋重新審視該案件，可能判決結果會不一樣。另外2016年嵊州法院有一案件，原告隱瞞已經歸還部分利息的事實向法院起訴借款人并獲得勝訴，該院考慮到虛假訴訟罪只限于“無中生有”行為，判決該被告人犯詐騙罪。上述兩個案例都體現了虛假訴訟罪與詐騙罪在實務中往往是承辦法官糾結之處，通常需要比照之后再做判決。

(三)民間借貸治理工作協同性不足

省高院聯合六部門出臺的會議紀要中要求各家法院應全面開展協同治理民間借貸工作，而該項工作開展至今，雖取得一定成效，但在治理過程仍存在一些問題。以麗水地區為例，法院移送到公安的犯罪線索成功立案的并不多，很容易給當事人留下部門之間推諉職責的印象。如2019年青田法院移送了11件民間借貸糾紛案件的犯罪線索給公安，只有1件立案偵查。另，2017年龍泉法院在民間借貸糾紛審理過程中發現涉嫌犯罪而移送給公安，公安作出不予立案決定，后該案因事實認定問題被中院發回重審，一審法院又將該案移送公安，現該案已處在檢察院審查起訴階段。上述案件雖尚無定論，但已被別有用心之人炒作，指責部門之間推諉懈怠，對當地政府造成了輿論壓力。因此，民間借貸治理工作中，各部門之間的溝通協作是缺乏的，每個部門對相關人員的制裁手段震懾力亦不足。

三、緣由：麗水地區民間借貸糾紛新問題產生的原因

民間借貸糾紛產生的新問題是我們的頂層制度設計、司法流程、以及部門之間職責分工等多方面引起的，本文認為，主要存在三方面的原因。

（一）相關法律規定缺乏明確性

1、現有的規定對職業放貸行為界定存有漏洞

第一，規避省高院會議紀要對職業放貸人的認定較為容易。實踐中，職業放貸團伙會采用輪流掛名出借的形式或跨地區放貸再跨地區起訴的方式來控制同一人在同一法院的涉案數。第二，排查工作量過大，精準摸排難度高。一方面簡式裁判文書和數字化庭審筆錄大量應用，導致雙方的庭審對抗情況只能通過庭審錄音錄像來完整呈現，加大了摸排的工作量。另一方面，相當一部分案件因被告下落不明缺席審理或起訴后又撤訴，缺乏庭審對抗，增加了精準摸排的難度。第三，浙江省高院的規定沒有涉及認定和撤出名錄的程序，下級法院無所適從、做法不一。

2、虛假訴訟罪與非罪之間的界限目前難以把握

在民間借貸糾紛案件審理過程中，涉及職業放貸、套路貸等行為較為容易判斷罪與非罪界限，而虛假訴訟的情況較為復雜。在民事領域，最高院沒有采取定義式結構而是采取要素式結構進行表述，以保持虛假訴訟含義的開放性特征。[  《最高人民法院關于防范和制裁虛假訴訟的指導意見》第1條：虛假訴訟一般包含以下要素：（1）以規避法律、法規或國家政策謀取非法利益為目的；（2）雙方當事人存在惡意串通；（3）虛構事實；（4）借用合法的民事程序；（5）侵害國家利益、社會公共利益或者案外人的合法權益。]雖然頂層設計有意對民事和刑事中的虛假訴訟進行區分和協調，但是實踐中仍然存在理解不一致的情形。有觀點認為，虛假訴訟罪的界限在于程度差異，而程度高低的標準難以把握，難免造成選擇性執法。還有觀點認為虛假訴訟的本質在于捏造訴權，可分為無惡意和有惡意兩種情形，對于前者，比如獨生子女的父母雙亡，因取回銀行存款不易而串通他人捏造虛假訴訟，應當考慮行為人的動機，不應輕易入罪。[上海市法學會案例法學研究會：《虛假訴訟及“套路貸”案件在司法適用中的疑難問題探討》，載于《上海法學研究》集刊，2019年第5卷，第26頁。]

3、套路貸行為形式多樣，取證認定難

可以通過對套路貸的實施過程來分析案件審查認定困難的原因。第一，貸款過程復雜，本金和利息混同。出借人讓借款人簽署了記載金額高于實際借款金額的借條，到期未還就將高息計入本金，重新簽署借條，如此反復，難以理清本息的實際金額，給查明事實帶來了難度。第二，肆意認定違約，設置高額違約金。出借人在合同中設置了極不合理的規定，容易使借款人違約，違約后承擔高額違約金或沒收預留的高額保證金。在民事訴訟領域，當合同條文清楚明確、違約事由確實發生時，似乎唯一的審判思路就是認定借款人違約，適當調整違約金。這顯然正中出借人的下懷。第三，設置陷阱讓借款人而承擔嚴重的逾期還款責任。出借人在臨近還款日期時以系統維修、電話故障等借口給借款人還款設置重重障礙，導致借款人逾期還款。該類案件的借款人難以舉證證明自己受到了還款障礙，使法院無從查證。

(二）司法流程具有復雜性

1、審判中主動調查取證環節缺失和自認制度的濫用

案件審理過程中分為依職權和依申請取證，而現實是，囿于工作量大、審理期限短和調查取證程序繁瑣等因素，法官一般對案件事實進行審查時，對舉證責任的分配一般依照“誰主張，誰舉證”的規則來進行，基本可以認定大多數借貸事實的發生與否。因此，法官主動調查取證的環節適用率在司法實踐中是不高的。同時，法院對當事人于己不利的陳述視為自認，并由其承擔相應不利后果。在大量的虛假民間借貸訴訟中，被告一方通常會不經抗辯就承認原告訴請的事實。

2、放縱涉嫌職業放貸、虛假訴訟行為的現象一定程度存在

對民間借貸糾紛涉及的職業放貸、虛假訴訟等行為的審查認定難在本文的第二部分已經進行闡述。法官在審理案件中，因涉嫌這些行為具有一定的隱蔽性，而當事人又會準備充分的證據來應對司法審查。法官作為一名具有專業法律知識的常人，在司法責任制大力推行的現實下，對于一些案件可能存在一些不合常理之處，但又沒有證據證實，大多數的常人都會依照法律的慣常規定下進行審判，并且減少主觀判斷，在這種態度下，漏網之魚避不可避。因此，各種非法民間借貸行為愈演愈烈。

3、民事訴訟的監督功能有限

民間借貸主要涉及借款合同的認定和審查，而在我國合同法是屬于民法領域的，民法是典型的私法，私法領域是不允許法官帶有懲罰性的裁量權的，民法領域的主體都是平等的，合同法的責任承擔方式的存在主要是為了彌補被違約方所受到的損失，而不是為了懲罰違約方，因此，民事的監督功能是有限的，對當事人的震懾力也是不足的。

（三）民間借貸治理工作主體責任機制和溝通機制的缺失

1、各部門職責劃分涇渭分明，缺乏協同意識

目前就麗水地區民間借貸治理工作實踐來看，治理工作主要存在問題在于缺乏協同性。比如公安和法院對于糾紛處理方式的理解不同，許多案件在公安部門的角度上看可以通過民事途徑解決，而法院認為通過公安部門的偵查可以明辨是非、匡扶正義。歸根結底還是協同意識不足，各自為政，這是各部門普遍存在的問題。

2、協同過程拖沓冗長，制約治理效率

新型民間借貸類案件由于類型新、案情復雜、涉案人數多，偵查過程比一般經濟案件耗時長。在需要跨部門協同時，由于各部門各自工作重心不一，很難集中按照案件辦理的時效要求提供協同配合，往往造成案件辦理過程愈發拖沓，容易引發人民群眾的質疑，造成不良后果。如法院在資金扣押、工商資料的調取等需跨部門協同時，各單位對相關業務要求不一致，需要出具的法律手續也不盡相同，造成在材料準備和手續報備方面浪費大量的時間成本和人力成本，嚴重制約治理效率。

3、信息共享機制缺失，掣肘治理力度

民間借貸協同治理涉及公檢法司、市場監管、金融監管、工商、稅務、等諸多部門，然而這些部門各自有相應的信息系統，互不聯通。甚至這些部門的系統內部也沒有打破級別和地域的限制，各自局限在單位范圍內。信息不對稱留下了制度的漏洞，給不法分子留下可乘之機。前文所述某職業放貸人轉移放貸陣地的例子就是實證。省高院的會議紀要雖規定了“職業放貸人名錄”要抄送給其他單位，但應注意到，這建立的仍然是單向信息傳輸渠道。

四、完善：民間借貸糾紛審理疑難的建議與意見

民間借貸糾紛案件的審理工作主要在法院，同時要對案件進行訴源治理，僅依靠某家機關或某個領域法律的完善是遠遠不夠，本文認為可以以第三部分問題產生的原因為抓手，從立法、司法、相關制度落實三方面進行完善。

（一）完善立法

1、制定民間借貸法律法規體系，細化相關意見細則

隨著社會發展和科技進步，司法實踐中的民間借貸日益變得新穎和復雜化，民間借貸法律體系在很大程度上影響著民間借貸的發展，制定概括性、專門性和開放性民間借貸法律法規體系是必然的。建議制定一部統一的民間借貸法，[岳彩申：《民間借貸規制的重點及立法建議》，載《中國法學》2011年第10期。]從總體上對民間借貸作出規范，如規定民間借貸的合法性、各方權利義務、利率水平、擔保、法律責任等，同時，出臺相關司法解釋，這在司法實踐中更便于適用，也有利于統一裁判尺度。

2、設立侵權損害賠償制度

為增強對虛假訴訟、套路貸、職業放貸等行為的威懾力，維護第三人的合法權益，建議在侵權責任法中增設相關行為的侵權損害賠償條款，比如虛假訴訟可制定該條款“與他人惡意串通，通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益或通過訴訟、仲裁、調解等方式逃避履行法律文書確定的義務的，當事人與他人均應擔承擔相應的賠償責任”。確定民間借貸這些行為系獨立的侵權行為，并明確該賠償責任范圍包括相應的精神損失。

3、制定具體認定標準 ，細化相關意見細則

對于目前出臺的規制職業放貸人的地方性規章可以參照2019年5月頒布的《江蘇省高級人民法院關于建立疑似職業放貸人名錄制度的意見》，該意見更具有原則性，賦予一定的自由裁量空間，可專門設置條款對職業放貸人作出明確界定[第一條：“職業放貸人”是指未取得金融監管部門批準，不具備發放貸款資質，但向社會不特定對象出借資金以賺取高額利息，出借行為具有營業性、經常性特點的單位，以及以放貸為其重要收入來源，經常性向不特定對象放貸并賺取高額利息的個人。]，同時對列入名錄的條件列舉一二并附有兜底性質的條款。此外，江蘇省高院建立的是“疑似職業放貸人名錄”，將審查認定的職責落實給具體案件的審判組織，審查認定緊緊結合具體案件，值得借鑒。

依據規定虛假訴訟罪的法條解讀，該罪的行為是“以捏造事實提起民事訴訟”，對于“提起”的行為解釋應擴大至申請強制執行、申請支付令等，應以條目式、列舉式地制定虛假訴訟罪具體的認定標準，以民事訴訟立案、審理、執行各個階段涉及的程序為基礎，全面制定具體認定標準，讓虛假訴訟制造者無法律漏洞可鉆。同時，在法定刑的設置上，應做到罪責刑相適應，虛假訴訟罪與詐騙罪的法定刑目前差距比較大，在騙取同樣金額的情況下，詐騙罪作為只侵犯單一客體的罪名最高可能被判無期徒刑，但虛假訴訟罪作為侵犯復雜客體的罪名最高只能被判處七年有期徒刑，應當合理處理虛假訴訟罪懲罰力度，加大對當事人的震懾力。

（二）規范司法流程，全面落實司法責任制

1、完善民間借貸糾紛審查流程。一是在立案過程要通過對原被告身份信息（是否職業放貸人、有無虛假訴訟前科等）、借條、轉賬憑證等進行初步審查，如果立案，則要求當事人簽署誠信訴訟保證書，說明相應法律后果。二是在審理過程中，盡可能的要求被告到庭，不到庭的當事人應承擔不利后果。著重查明借款金額、款項交付、還款付息等情況，依法對相關情形進行處理。三是完善民事調解制度。各個法院可以出臺相關文件或實施意見加強對調解協議的審查,不僅要審查訴訟請求的合法性和合理性,還應當要求原告提供相應的事實依據和理由,不能簡單以對方自認就調解結案或確認調解協議效力。四是完善民事證據審查制度。法官在審理案件時，對案件的關鍵證據尤其是書證應引起重視，對書證簽訂時間、地點、原因、有無見證人等事實進行嚴格審查，要求當事人有合理的說明，否則可以按駁回訴請來處理。

2、全面落實司法責任制，建立相關激勵機制。加強監督管理，落實責任，更好的實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。法院工作人員應當按照民間借貸糾紛審查流程，盡到審查義務，對審查不力導致重大錯誤的依法追究責任。院庭長應當做好“一崗雙責”工作，對辦案法官案件的審理進行全面監督，掌握審理動態，積極鼓勵承辦人主動審查與案件相關的事實。此外，法院制度設計應鼓勵民事法官注重案件事實審查，案件質量評查時對主動適用調查取證、移送相關部門等審查手段進行質效加分，鼓勵法官對案件事實深入調查。

（三）建立健全協同治理機制

民間借貸協同治理是一個系統工程，是多個部門共同的責任，應堅持和完善黨委領導、政府支持、社會協調、公眾參與、法治保障的社會治理體制，努力提高民間借貸協同治理的專業化、法治化、社會化水平。[ 《中國共產黨政法工作條例》第三章第十條第六款：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”]

1、加強多部門橫向協作，即加強公檢法司、金融監管、市場監管、稅務、律協等部門的協作。部門之間如何加強聯動目前是民間借貸協同治理工作遇到的最大瓶頸，本文認為可以充分發揮黨委政法委的統籌協調的作用，黨委政法委統籌居中協調各相關部門，各相關部門要聯合制訂相關文件，明確各自責任，建立健全民間借貸協同治理專項小組和多部門聯合工作機制，確定各單位的責任領導、負責人和聯絡人，制定聯合工作流程、方案等。如有哪個單位發現有故意拖延和推諉的情形的，應由黨委政法委及時從中協調，確保各項工作的有序開展。同時，應將民間借貸治理工作列入部門考核范疇，提升各部門的思想站位，提高工作的重要性，才能積極開展。

2、強化縱向領導、監督機制，即建立健全省—市—縣條線工作機制，明確具體責任。上級部門要加強對下級部門的領導、監督，確保上級制定各項措施落實到位，下級部門要及時將各項措施的落實情況、遇到的新問題新情況、好的工作方法等向上級部門匯報。為此，各相關部門要明確責任科室（庭室）、分管領導、具體責任人、聯絡員，強化上下級的溝通與指導。以麗水中院為例，設立民間借貸協同治理小組，由商事團隊負責與其他部門溝通、落實上級法院的措施、匯報中院和基層法院的情況、向上級法院提出意見建議等。

 3、將虛假訴訟列入個人信用信息。主要建議有：一是通過參照“失信執行人”制度，對將制造和參與虛假訴訟的人員進行曝光，并納入征信數據庫，降低其社會聲譽，提醒不特定的第三人對其保持交易警惕，增加虛假訴訟參與者參與社會經濟活動的成本。二是通過庭審直播以及微信、微博等新媒體，經常性的進行法律宣傳，從源頭上預防、遏制和有效震懾虛假訴訟、非法集資等違法犯罪行為。三是通過道德建設及法制教育,建立健全社會誠信體系及法治環境,從思想根源上減少造假行為;同時加強抵制打擊虛假訴訟的社會宣傳力度,對已查處的造假人通過媒體進行曝光,對舉報虛假訴訟的單位和個人經查證屬實的,給予一定精神與物質獎勵。

作者：麗水市中級人民法院  李栽標、朱永紅、徐赟、劉勇力、毛天添、施逗逗