黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。習近平總書記在黨的十八屆四中全會決定說明中指出，“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。目前出臺的一系列考核制度文件，體現了我國領導干部人事制度改革的進一步深化，這也必將推進法院干部考核評價制度改革縱向發展，不斷提高政法干部隊伍工作的科學化、民主化、制度化水平。
一、法院履職特點對考核考評機制的要求
我國憲法規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，這就是通常所說的“依法獨立行使審判權”。這條規定與西方國家“三權鼎立”體制下的“司法獨立”有本質上的不同。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，我國的“依法獨立行使審判權”是在黨的絕對領導、人民代表大會統一行使國家權力的前提下，由人民法院依法獨立負責地行使審判權的一種分工。人民法院作為政法機關，是人民民主專政的國家政權機關，人民法院行使的審判權是黨的執政權的重要組成部分，司法權威是黨的執政權威在法治條件下的重要體現，必須毫不動搖堅持黨對人民法院工作的絕對領導。
（一）考核考評的前提是保障法院依法獨立行使審判權
法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。一旦法官在案件審理中接受具體指示，好的秩序就會被打破，勢必影響到對事實的認定和對法律的適用，使其具有傾向性，對審判結果帶來負面作用。一是將扭曲對事實的認定。審判需要根據證據復原已經發生過的事實，審判認定的事實不會百分百再現客觀事實，只能最大程度接近。這樣的事實結論只能經由法官主觀推斷得出。雖然推斷具有證據依據，但證據本身只是客觀事實留下的痕跡，不能直接指明事實，要根據證據碎片復原客觀事實，需要法官的自由裁量，甚至是充分的自由裁量。任何干擾都將打亂這一過程，打斷法官對事實的連續認知，使結論偏離事實。另一方面，事實不能被完全還原，但當事人雙方畢竟親歷過事實發生，對事實仍有記憶。如果法官對事實的認定與當事人的印象不能一致，就不能獲得當事人信服，難以解決糾紛，埋下隱患。二是外界干擾將打亂審判責任機制。如果審判從頭到尾由一位法官參加主持并做出判決，那么法官作為決定者將對實現當事人的公平正義負責。據此，責任關系清晰，法官對訴訟全盤掌控，根據法律和良知做出決定，通過署名對判決承擔責任，當事人基此形成對法官的信任，反之，如果法官受干擾做出判決，那么這個判決實際是法官和背后的干預影響者共同的產物，但判決書只署法官名字，致使名義責任者和實際責任者出現分離，責任承擔不一致，因此，各級黨組織和領導干部應大力支持人民法院獨立開展工作，支持依法獨立公正行使職權，在這個問題上，各級黨組織和領導干部不能越俎代庖、包辦代替，甚至插手個案處理，同時也不能“大撒手”，對法院工作不管不問。實踐中，有地方黨委主要負責同志對如何領導法院工作存在困惑，甚至出現兩個極端。一方面，有的把地方法院當成“地方的”審判機關，甚至把法院看作與其他行政機關一樣的工作部門，有的甚至安排法官參與衛生創建、招商引資、脫貧攻堅等社會事務，分散了法院大量的人力和精力，浪費司法資源，嚴重影響法治形象；另一方面，有的對領導法院的職責不清楚，存在“不敢管”“不會管”的問題。黨對人民法院工作的絕對領導主要是管方向、管政策、管原則、管干部，在這些方面不僅要管而且要管好、管到位，但不是包辦審判機關具體事務，更不能借此之名，行不當干預個案之實。因此，嚴格執行領導干部干預司法活動、司法機關內部人員過問案件的記錄和問責制度確有必要，必須堅決杜絕領導干部違法插手案件的情形不斷出現。正如董必武同志所說：“黨是我們國家的領導核心，我們一切工作都是在黨的領導下進行的。但黨的領導不是每個具體案件都要黨委管，如果這樣，那還設法院這些機構干什么。”[ 《董必武選集》，人民出版社1985年版，第458-459頁。]
（二）法院審判工作與行政部門工作存在性質上的區別
根據憲法和黨章規定，地方黨委對地方各部門、各機關具有領導權。雖然，在憲法制度下，法院除了同級人大，并不向其他權力機關負責。但事實上，黨委通過對黨組織領導，對法院工作和人事具有領導權力。如何恰當運用權力，實現黨對法院工作的領導，貫徹落實黨的政策，同時確保法院更好發揮職能，實現依法治國目標，是當下必須考慮的問題。對此，筆者認為，必須分清法院工作與其他行政機關工作的性質區別。首先，法院行使的是審判權，其他機關行使的是事務管理權，權力后果和機制存在重大差別。后果上，法律已經賦予當事人對裁判結果的上訴權，這種權利方便行使，能夠形成對一級法院的制約；但管理追求效率，接受管理的對象具有服從義務，雖然可以通過向法院起訴行政行為獲得救濟，但這種救濟方式畢竟不如法定固定的上訴權方便，因此，從保護當事人權益方面，黨委加強對行政部門監管更為重要。相對而言，法院系統內已經建立了健全的上訴機制，此類監管可以適當減少。其次，從機制上，法院做出判決需要經過完整的司法程序，在這個過程中，當事人雙方的證據、觀點、主張已經經過充分舉證質證，法院在對雙方爭議的焦點有了充分了解的基礎上才做出裁判。裁判過程在程序上有保障，在時間上有充分準備，法院在糾紛處理中處于中立地位。相比下，行政管理行為不具備上述條件，管理行為即使做出，管理方與相對方處于單向實施與接受關系，管理行為是為了實現管理目的,行政機關作為關系主導方，并不具有中立地位，更具有侵犯相對人利益的可能。最后，法官作為判決做出者，個人對判決承擔終身責任，并不因法官身份終止而終止，雙方當事人生產生活受判決結果的制約，隨時都會對判決的正確性進行檢驗，也就是說，法院審判始終受到判決相關利益人審視，而且法院長期都有為此承擔責任的可能。相對地，行政行為實施人代表機關做出行為，對外責任歸屬者為行政部門，行政人員可能在內部承擔責任，但這種責任是不確定的，具體事務操作者一旦離開工作部門，追究就很困難。綜上可見，法院審判行為，從性質、后果、責任機制方面都與一般行政管理行為存在很大區別，作為黨委，要充分考慮到司法規律和審判機制，減少功能重復的監督管理行為。
（三）法院與社會的緊密程度對考評機制提出更高要求
法院是維護人民群眾合法權益的最后一道防線，“讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”既是國家和社會大眾對司法價值的美好期盼，亦是廣大法律工作者的最大追求。法院與社會大眾有著緊密的聯系程度，法治的普惠性已經深刻地影響到了每一位人民群眾的生產生活，在一定程度上決定了社會的安定和諧秩序能否正常構建。
二、黨委對法院考核考評機制的設計思路
在明確了法院特殊的工作性質后，再來探討黨委對法院黨組的領導，才能有針對性的提出黨委對法院考核考評機制的設計思路。
（一）法院工作性質對考核考評機制的要求
首先，法院特殊的工作性質要求黨委的考核考評設計要注重維護法院獨立審判，要建立現代化的糾紛處理機制，就應限制乃至杜絕對法院的權利進行干預，因此，黨委對法院的考核考評，一定要注意考核內容的設定與考核方式的安排，避免對個案審理進行干擾，保障法院依法獨立審判。另外，法院工作是以審判為中心，具有被動性和消極性，過多介入社會管理會形成利益糾葛，有損法院獨立性和權威性，因此，考核考評內容也不應設定法院主動參與社會管理任務。此外，在案多人少的現實情況下，要求法院代表政府參與社會管理，會大大分散法官辦案精力，影響辦案主業，最終不利于案件的社會效果、政治效果和法律效果的相統一。
其次，法院判決結果由當事人承擔，當事人是判決最直接的受用者，是自身利益是否受損、是否得到公平對待的直接評判者，而現行司法體制為當事人權利的充分保障設立了上訴和申訴機制，因此，對法院主要職權行為——判決的監督，當事人最有動力、也最有資格承擔。相比之下，對其他各類行政行為則不然。考慮到法院這個特點，黨委的考核考評機制，在監督層面，應轉移對案件判決實際內容的監督，而重點補足在當事人案件公正監督之外的其他監督，比如，對法官廉政行為的監督。
再次，干部考核應強化考核結果的運用，應堅持把考核結果作為領導班子建設和領導干部選拔任用、培養教育、管理監督、激勵約束的重要依據。筆者所在單位，近年來結合工作實際，積極探索體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部評價體系，使組織考察有充分依據，干部努力有正確方向，群眾監督有明確標準，在政策導向、用人導向上不讓老實人吃虧，不讓投機取巧的人占便宜，將體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系與年度目標責任結合起來，與年終考核獎懲結合起來，與干部選拔任用結合起來，科學運用“考核考察”這根“指揮棒”，引導干部不偏離科學發展觀的軌道，干部整體素質明顯得到提高。
（二）如何實現黨委對法院工作的領導
1.黨委領導職責概述
針對法院工作的具體內容，自2019年1月13日起施行的《中國共產黨政法工作條例》第九條規定：“縣級以上地方黨委領導本地區司法工作，貫徹落實黨中央關于政法工作大政方針，執行黨中央以及上級黨組織關于政法工作的決定、決策部署、指示等事項”，第十條又從各方面進行了具體細化規定。
從內容上看，該條規定的地方黨委對政法單位的領導包括重大事項領導、促進地方發展領導、組織領導和政治領導方面。其中，政治領導、組織領導對法院審判工作無直接影響，某種層面上也是法院開展工作的保障，但是法院主業是審判執行，判斷法院是否落實黨的路線、方針、政策也只能從審判執行入手。如何使上述評價不影響法院獨立審判，是需要考慮的問題。黨委領導的重大事項工作，如維護政治安全、社會安全和穩定，必然涉及到重大案件處理，這就涉及黨委對具體案件處理的領導與法院獨立審判如何有效協調的問題。黨委對法院的考核考評是實現領導的重要途徑，對上述問題的考慮必須在考核考評機制中得以反映。
2.黨委領導職責的實現
完整的考核考評機制至少要實現兩方面的要求。一是針對法院是否實現了黨委要求的政治任務、組織建設任務、促進發展任務；二是法院是否有效履行了重大工作事項報告及處理職責。
其中，對政治任務、組織建設任務、促進發展任務完成情況可以通過階段性數據統計和事后核查實現。政治任務從政治建設結果考察，包括法院判決是否偏離政策路線、是否造成與政策相違背的后果，法官是否存在違反黨風廉政建設的現象，黨的建設是否符合要求。上述內容一部分可以通過數據反映，比如年內違法違紀人數說明黨組織建設情況；年內不同部門配置人員比例及人員職務職級情況可以反映組織隊伍建設情況。目前，我們的民法、商法都是在中國特色社會主義思想指導下制定的，是在黨的領導下制定，契合了當前的司法規律，立法內容能夠反映出長期的經濟社會政策。法律規定的各類主體的權利義務及法律關系模式，使社會主體建立了預期、并依此規范行為能夠組織進行的生產生活秩序。“信任必須具有可預測性；而可預測性又要求有規律性的、制度化的行為模式。”[ 【美】塞繆爾.亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第28頁。]如果法律不能被正確實施，人民就會失去對法律的信任，不能建立有效行為預期，必然增加生產、交易成本，影響社會經濟發展。因此，對法院的促進發展任務考核考評，可以建立在法院工作的審判質效指標上，如法定期限審結率、一審服判息訴率、發回重審率等。這些指標，正是上級法院對下級法院考核的主要內容。同時，注重運用上下級法院在案件辦理中普遍適用的“交大慧谷”等大數據管理系統，進而提取科學公正的審判指標數據。
對法院完成重大工作事項任務的考核考評機制要考慮到關系國家政治安全、社會穩定的大案要案，既要實現對案件審理的政治效果，又要確保在一定審限內公平公正處理，達到預期的審判標準。對此，筆者認為，可以從兩方面考慮，一是確保法官獨立審案，準確認定案件事實，公平公正適用法律。無論案件影響多大，從長遠來看，按照法律規定處理，最有利社會秩序的鞏固和民眾正確觀念的塑成，以及司法公信力的樹立。依照法律處理，不會偏離本來的治理目的。雖然因各種原因，在對極個別案件的處理上，會因大眾輿論的看法，乃至形勢的需要，可能使社會大眾認為偏離法律處理，能使案件獲得更好的政治效果，實現政治安全或社會安全穩定的要求，但筆者以為，這種看法是并不妥當的。首先，無論何種目標，如果以違反法律的方式取得，就是不合法的，就是“毒樹之果”，是對法律追求價值的忽視，因為它破壞了法律的權威和安定性，有一次例外，就可以有第二次、第三次，先例一開，法律的權威被逐漸腐蝕。人們會認為法律不過是工具，需要時用，不需要時拋開，對法律的敬畏可有可無，后果就是社會終究不能走上現代化法治軌道，法治建設永遠是遙遙無期。二是，法律是政權對民眾的承諾，是全民一致的行為規范，如果為了個案的處理而違背法律，就等于違背了政權自身的許諾，表明政權的規范和原則可以放棄，這無疑對案件處理受益者形成如下鼓勵：只要滿足一定條件（包含不當的纏訪、鬧訪），就可以使政權放棄正當要求，向不合理者妥協就范。這實際是在鼓勵縱容后來的違法者。
在中國特色社會主義法治建設中，遵循法律是第一原則，但個別案件在事實影響上不同于一般案件，作為審判后果可能會對國家社會安全穩定造成重大影響，需要法官在統籌把握下對審判的社會效果、政治效果、法律效果進行全面衡量。也正因案件重大，法官的法律外經驗和認識可能不足以對案件提供支撐。而黨委作為提綱挈領的舵手，了解全局情況、掌握必要信息，能夠在案件處理各個方面給予方向性指導。比如，一起征地拆遷行政案件審判會對當地鄉村發展、村民利益分配形成影響，審判結果極有可能改變原有拆遷款分配模式或導致已有分配方式的重新再分配，如“外嫁女”“入贅婿”及“離婚后戶口尚未遷出”等情形，對當地社會秩序可能造成沖擊瓦解，針對現實情況，黨委根據對土地征收補償政策的立意，以及以往執行情況的掌握，對案件判決可能造成的預期影響，合法合理進行介入后對法院審判執行進行必要指導，有利于保障案件審理的順利進展。筆者認為，黨委對大案要案的領導應通過提出方向性要求實現，即不對案件判決結果做指示，但對判決應達到的目標提出政治效果或社會效果要求，由法官把握在依法判決前提下實現上述法律操作層面上的要求。另一方面，大案要案審理涉及方方面面協調工作，需要黨委領導政府及其他相關部門提供支持，如對一些重大疑難的復雜案件或者涉訴信訪案件，黨委政法委可出面組織公檢法司等多家單位或者多個部門以聯席會的方式進行研判，協助具體職能部門處理后續工作，這在工作實踐中多次證明了其具有的積極有效的指導價值，通過這一過程，黨委也能實現對案件把控。領導途徑方面，“黨是通過自己的黨員和黨組織領導國家機關，而不是包辦代替國家機關的工作”，[ 《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第347頁。]黨委對大案要案的領導通過法院黨組，再由黨組領導審委會或通過院內請示匯報，最終由案件承辦人獨立操作，既實現了黨對政法工作的絕對領導，又在依法獨立情況下完成案件的審理。
3.充分認識黨委政法委職能
黨委政法委是管理政法工作的職能部門，協助黨委組織部門管理政法部門領導班子、領導干部，這符合黨管干部的原則，是中央明確規定的各級黨委政法委的一項重要職責，適應當前政法部門和政法工作實際需要，是保證黨對政法工作絕對領導的重要舉措。法院內部的人事組織部門應在加強政法干部隊伍建設方面投入更多的精力，支持配合黨委政法委發揮好協管政法領導干部的職能作用。
（三）考核方法的科學性問題
以往的考核方式比較單一，往往注重年度考核或者專項考核，而忽視了平時考核，難以掌握全局性的考核內容，考核過程偏重于聽述職報告、民主測評、個別談話、查看資料等靜態考核辦法，致使考核者對考核對象或者考核內容多數停留在感性階段，缺乏應有的深度，當然這種深度是需要一定的時間去認知。同時，在民主測評中，對參與談話的對象身份限制在一定的職級內，制約了參與人員的范圍和知情權。筆者所在法院根據《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國法官法》以及《陜西法院聘用制書記員考核管理辦法（試行）》等有關法律法規及市委、省法院目標責任考核有關規定，在司法改革大背景下，結合工作實際，將考核對象分為員額法官、審判輔助人員、司法行政人員及聘用人員等，細化了考核對象和考核方法，盡可能的做到對不同類別人員考核的公平公正。
三、構建立足國情、尊重司法規律的考核考評機制
考核考評機制是為領導職責服務的，黨委要充分發揮對法院工作的領導職能。毛澤東同志曾經提出著名論斷，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。前文分析了法院工作對考核考評機制及黨委領導職責的具體要求，《中國共產黨政法工作條例》將“堅持黨的絕對領導”作為政法工作的最高原則，《條例》第三十三條明確提出了黨委對政法工作的考核考評，將領導主體具體化、職責任務清單化、工作運行機制化、保障措施制度化。《條例》以黨內基本法規的形式，對黨領導新時代政法工作進行全面制度擘畫，為黨領導政法工作提供了基本遵循，具有重大而深遠的意義，其中，對政法工作的督促檢查、考核考評、督促整改、責任追究等作了具體規定，這對體現黨委對政法工作的絕對領導有著重大的規范引領作用。
綜上，筆者認為，地方黨委對法院的考核考評機制可以在下述框架內進行：
一是考核項目可大致分為政治建設、隊伍建設、履職能力建設、服務大局意識四個板塊。
二是每個板塊應有不同的考核要求。政治建設可以通過匯報和實地考核、及平時素材收集；隊伍建設通過立功受獎或者通報懲治數據收集考核；履職能力建設可以直接套用上級法院考核結果，如辦案數、調研數等；服務大局意識考核，主要對法院在審理影響國家社會安全穩定大案要案中是否能夠很好地服從黨委領導，完成服務保障大局任務的考核。
三是考核項目應盡量以事后報備為準，事前報批為輔。后一種任務，確非必要，不應設置，以減少法院工作量，保障依法行使審判權。對法院是否服務于重大案件處理領導的考核，除了考核案件處理過程中的程序問題，更要注重考察案件處理最終效果是否達到了黨委的方向性指示。
四是對法院的考評不宜進行群眾滿意度測評。法院工作的性質決定了不能與其他單位或者部門采用統一的適用標準進行衡量，如果開展群眾滿意度測評調查，在對象選取上，則要選擇那些了解法院工作或者政法工作的群眾或者案件當事人，不能隨意電話或者問卷調查。
“法治必須被信仰”是一直以來的信條，只有被崇尚的法律才能夠起到應有的規范引導作用，才能起到應有的社會價值，同樣，科學合理的考核考評機制能夠正確指導審判工作，能夠對每一位法官、每一起案件和每一家法院的工作有一個科學全面的認知和評價，能夠推進法院隊伍向著革命化、正規化、專業化、職業化方向發展，進而帶動法治軌道朝著縱深目標前進。
來源：寶雞市中級人民法院 羅小鋒 孫 杰
