全國法院第三十一

屆學術討論會征文

內設機構改革后小規模法院專業化審判模式探究

論文獨創聲明

本人鄭重聲明：所成交的論文是我個人進行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發表或撰寫的研究成果，特此聲明。

內容提要

我國的一些邊疆民族地區地廣人稀，因地區案件數量少法院人員數量編制規模相比于其他地區相應縮減。在司法改革中，上級法院以編制50人作為界限，在法官員額、內設機構的數量的規模上對小于50人（含本數）的法院做出統一規定。按照本次機構改革的要求，這些小規模法院法官員額統一核定定額為15名，在內設機構改革的設置上核定為5個。“麻雀雖小，五臟俱全”，機構設置固然應該精簡，但在承擔職能和工作任務上卻不能有所偏廢。由于法院規模小導致的法院審判執行及管理工作存在的粗放性與法院專業化審判所要求的精細化之間存在一定的矛盾。如何堅持精簡、務實、效能的原則，在理順職能、優化分工的基礎上，推進專業化審判，實現人員配置優化、辦案效能提升是小規模法院司法改革過程中需要解決的一個現實問題。本文立足于小規模法院在內設機構改革與專業化審判方面有著與其他法院所不同的特殊性，圍繞小規模法院機構改革的如何細化職責提質增效及改革后專業化審判模式的構建進行了初步的探索。第一部分從規模要素的角度，對司改后審判專業化之法院規模大小的差異進行分析，突出對小規模法院綜合薄弱點、審判專業化的短板進行歸納。第二部分指出，效能挖潛是小規模法院內設機構改革后專業化審判的必經路徑，提出善于綜合統籌進行通盤布局，巧妙利用“加減乘除法”，推進法院審判執行提質增效。第三部分從宏觀向度和微觀著力的角度提出小規模法院專業化審判要堅持效能與精細化的結合進行模式建構，宏觀方面要處理好“四個關系”，微觀方面要科學設置專業化審判主體，準確選定專業化審判主題，科學選任專業化審判法官，完善專業化審判機制，著力提升保障能力。全文共8646字。

一、規模要件：司改后審判專業化之法院規模大小的差異分析

（一）小規模法院內設機構改革的總體要求

目前，以機構精簡和職能優化為主要內容的省以下法院內設機構改革正在有序推進。按照內蒙古自治區高級人民法院《關于全面開展基層法院內設機構改革工作的意見》，堅持精簡、務實、效能為主要原則的內設機構改革要遵循審判執行規律，適應司法責任制和人員分類管理的改革需要；要在理順職能優化分工的基礎上，綜合考慮業務劃分、人員編制、法官數量、案件數量等因素，科學合理設置內設機構，提升管理效能。對于50人以下的基層法院要求不超過5個內設機構，一般設置政治部、立案庭、綜合審判庭、審判管理辦公室、執行警務局。在職責劃分上，政治部負責思想政治工作，負責機構編制、干部人事、目標績效考核工作；負責機關黨建及工青婦工作；負責宣傳和教育培訓工作；負責機關政事務管理工作；負責執法執紀監督檢查和黨風廉政建設工作。立案庭負責立案登記、涉訴信訪、訴前調解、小額速裁等工作。綜合審判庭負責依法審理有本院管轄的各類案件及相關工作。審判管理辦公室負責審判流程、案件質量管理、案件評查、審判運行態勢分析、司法統計、司法調研、司法輔助及審委會會務等工作；負責信息化建設工作；負責辦理審判監督案件。執行警務局負責由本院執行已生效且具有支付內容的各種法律文書及其執行案件；負責本院管轄的訴前保全、訴訟保全及司法救助等工作負責司法警務警察工作；負責警衛、押解送達工作；配合有關審判執行事項。[據內蒙古自治區高級人民法院《關于全面開展基層法院內設機構改革工作的意見》。]

為了促進司法行政人員的積極性，在領導職數的使用上規定，內設機構整合后，相關領導職數不減。在內設機構精簡后，分流安置的原有領導干部職務職級及相關待遇不變。并要求積極探索領導職數合理使用的路徑和方法，利用機構精簡后空余的領導職數配備專職黨務干部（廉政監督員）。認真落實法官、法官助理、書記員職務序列制度改革，積極利用公務員職務職級并行改革的有利政策，拓寬法院各類人員特別是法院司法行政人員的發展空間，充分調動法院各類人員的工作積極性，維護干部隊伍穩定。[據內蒙古自治區高級人民法院《關于全面開展基層法院內設機構改革工作的意見》。]

（二）小規模法院綜合薄弱點分析

1.審判執行力量存在不足。首先從工作量上看，大多數處于地廣人稀的民族地區的小規模法院雖然人均辦案數量低于其他地區。但是由于路程較遠法院承擔的送達、調解、執行等項任務繁重，民族地區法院審理案件時需要雙語審判耗時費力，再加上每個法官審理的案件類型多樣難度加大等因素，整體而言，小規模法院案均工作量大。在此基礎上，審判執行力量不足的問題在小規模法院尤為突出。按照本次機構改革的要求，編制不足50人的小規模法院法官員額統一核定定額為15名，其中包括院長副院長領導職數4到5名，而立案庭、審管辦（辦理審判監督案件）、執行局要分配一定數量的員額法官。綜合審判庭只能有7-8名員額法官負責審理轄區法院所有的民事、刑事、行政案件。同時，法官助理、書記員等輔助人員嚴重不足，遠未達到法官、法官助理、書記員配置1:1:1的比例。審判執行力量的不足，在一定程度上影響了整體效能的發揮。

2.審判分工較為粗放。小規模法院固然需要部門合并整合資源提高審判質效，但對于審判執行精細分工的專業化要求亦應引起重視。由于審判人員較少，在審判資源配置上往往顧此失彼。內設機構改革后的小規模法院只能設立一個大的綜合的審判庭，負責審理民事、刑事、行政案件。最多只能組建3個合議庭，法院為了平衡案件數量，防止法官審理案件多寡不均，不光專業合議庭難于建立，而且民事行政、刑事審判界限也難于區分，有的合議庭需要跨領域同時負責審理訴訟程序、適用法律均有很大的差別的刑事、民事案件或者行政、民事案件。在此基礎上，設立的專業審判庭也僅僅是多個專業審判集于一身的“大雜燴”。法官審理案件 “雜而不專”、審理專業領域跨度大，以致難于對類型案件做精細研磨。

3.綜合部門身兼數職現象較為普遍。按照本次內設機構改革的要求，綜合行政部門和綜合業務部門也進行了合并。編制在50人以下的小規模法院將行政綜合部門統一劃歸到政治部，負責原來政治部、辦公室、行政裝備及監察室的職能。而將原來的審判管理辦公室、調研室、司法輔助辦公室及信息化建設統一納入審判管理辦公室。不光部門進行了合并，按照力量向審判一線傾斜的要求人員數量也相應縮減。機構設置進行了大幅精簡、部門進行了合并，但職能工作任務并未縮減，承擔職能和工作任務卻不能有所偏廢，面對上下條線業務指導、工作任務仍然對應到相應機構，“上邊千條線，下邊一根針”，司法調研、案例指導、信息宣傳、教育培訓等項工作往往集于一人，小規模法院綜合部門人員身兼數職現象比較普遍。由于點多面廣、工作任務量大，工作效果難免會受到影響。

4.法官專業審判與績效考核存在矛盾。目前法官績效考核尚處于探索階段，如何建立定性與定量相統一，體現科學發展要求和司法規律的考評體系，仍是目前法院審判管理工作的重大課題。普遍的做法是設置一定的數量、效率、效果指標對法官進行橫向對比。而對于員額比例較少的小規模法院，由于案件類型不集中，法官之間相比較的空間也比較小，為了增強審判案件的可比性，在案件分配的數量、類型、難易程度盡量做到一視同仁。由于刑事、行政案件數量較少，所以承擔刑事行政案件的法官還要承擔一定的民事案件，以求法官之間案件數量以及案件類型分配上的均衡。這就造成推進法官專業審判工作與實施績效考核之間形成一定的矛盾。

（三）小規模法院審判專業化的短板列析

在一定程度上講，法院專業化審判水平的高低與法院的規模成正比的關系，法院規模愈大，審判力量愈強，審判專業化分工愈精細；反之，法院規模愈小，審判力量愈弱，審判專業化分工愈粗放。為了進行深度分析，本文選取轄區編制超過100人的法院與編制不足50人的法院進行各項指標對比列舉分析，具體情況如下表：

二、效能挖潛：小規模法院內設機構改革后專業化審判的必經路徑

習近平總書記指出，審判運行機制改革，是新一輪司法改革的重點，讓審理者裁判，由裁判者負責的思路，有助于破解審判權運行過程中長期存在的行政化問題。[ 習近平：《法治中國——習近平總書記關于法治的重要論述》。]因此，破除行政化亦是小規模法院內設機構改革的首要任務。總體而言，法院內設機構改革是大勢所趨、勢在必行。應嚴格按照中央司法改革的要求進行總體推進，但作為小規模法院的內設機構改革也不能一改了之，合并增效需著力推進，專業化審判亦不能偏廢。要將提質增效作為推進專業化審判的基礎性工作抓好落實，要針對改革過程中的出現的新情況、新問題，建立相應改革配套機制，促進改革順利進行。要善于綜合統籌進行通盤布局，巧妙利用“加減乘除法”，推進法院審判執行提質增效。

（一）激發整體合力做好“加法”

小規模法院要利用好審判資源，提升審判能力。一要充實審判力量，做好人員配置“加法”。在人員配備上，注重將審判力量向一線集結，強化一線辦案。同時，充實法官輔助力量，充分調動法官助理的積極性，通過招聘聘用制書記員、購買服務等方式解決小規模法院輔助人員編制不足的問題，推行推行“法官+法官助理+書記員”的管理模式，按1:1:1的比例組建辦案團隊。二要加強院庭長辦案，發揮骨干作用“做加法”。在院庭長辦案上，不僅做數量上的要求，而且要充分利用院庭長審判業務在審判工作中審判經驗豐富、專業水平較高的優勢，承擔重大、疑難、復雜案件及新類型案件的審判任務，以發揮其關鍵作用及引領作用。三要開展法官分類培訓，做好法官素質提升“加法”。著眼于法院人員分類改革，開展有針對性的教育培訓工作，根據小規模法院培訓力量不足的問題，由上級法院加大力度統一開展針對專業法官、法官助理、書記員、行政人員等各類人員的業務培訓及崗位練兵，提高培訓針對性，提高法院各類人員的素質，促進司法能力整體提升。

（二）為法官減負做好“減法”。

一要嚴格落實司法改革中司法責任清單的制度，嚴格區別審判權、審判監督權及審判管理權，厘清院長及庭長的權利邊界，對按規定不需要審批的案件一概取消院庭長案件審批流程，為法官減輕審批負擔。二要根據小規模法院的實際開展剝離訴訟外包服務，借鑒發達地區的先進經驗對審判輔助事物進行分層剝離訴訟外包服務對法院的郵寄送達、電子卷宗制作、立案大廳導訴等業務實行訴訟外包，大量購買第三方服務，有效緩解了審判輔助人員的不足的問題，給審判團隊減負增效。三要深入開展案件繁簡分流，對于簡單案件簡化訴訟程序，對于交通肇事、銀行貸款、民間借貸、勞務糾紛的類型案件大力推進要素式審判，簡化庭審程序，簡化裁判文書寫作，提高辦案效率。特別是在小規模法院的巡回審判中，在規范化的前提下簡化訴訟程序，推行“一站式”服務，促進巡回審判“輕車簡從”，強化服務提升審判質效。

（三）堅持創新驅動做好“乘法”

編制數與實際所需的人力資源差距較大及輔助人員不足等問題困擾的小規模法院，要實現審判質效提升，必須在要素重組和機制創新上找出路，走供給側結構性改革之路。首先，要做到團隊組合科學化配置。應將人力資源作為第一資源，建立附合司法規律、與司法體制改革相適應的人力資源配置機制，在審判團隊配置上，充分考慮法官、輔助人員及行政人員專業、特長、志趣等因素，進行最佳組合，明確目標指引、高效管理，明確審判管理人員職責清單，形成分工配合、團隊協作的工作機制，實現工作效能最大化。第二，配置資源要以審判需求為導向。審判團隊應以員額法官為核心，配置比例得當的審判輔助人員，以實際司法需求為導向，以合理工作量為基礎，實行以案定員，合理配置資源。第三要利用信息化乘法提速增效，作為信息化基礎比較薄弱的小規模法院，要積極借鑒外地先進地區法院信息化建設的經驗，引進信息化成果提高本地法院信息化水平。但對于信息化的現代科技要科學運用，既要敢于運用又要善于運用，既要作為重要的認識手段，又不能盲信盲從，要適應時代的發展和進步，適用科技手段。[習近平：《法治中國——習近平總書記關于法治的重要論述》。]一定要立足于本地實際，堅持“拿來主義” 與“本土開發”相結合的方式提高法院信息化水平，針對小規模法院地廣人稀的特殊情況，開展電子送達減輕辦案人員旅途勞累，建立信息化平臺辦案系統及智能化執行指揮中心等，提高辦案效率。

（四）審判監督管理做好“除法”

小規模法院必須強化管理，堅持從嚴治院，嚴格落實黨風廉政建設。具體說，一是壓縮管理層級。小規模法院要在堅持審判管理的服務保障功能的原則下，根據法院人員較少的實際情況，探索由副院長兼任內設部門領導模式，推進法院內設機構改革，實現審判管理扁平化。弱化業務庭的職能，使合議庭既成為辦案單元、管理單元，也成為考核單元、責任單元。二是統一裁判尺度。要依托最高人民法院辦案平臺，建立類案與關聯案件檢索機制，統一裁判尺度。同時建立同案不同判的監督預警機制，發揮專業法官會議及審委會的功能，對法律規定沖突、法律語言模糊及法官個體的價值取向和認知習慣的不同導致的裁判不統一問題進行“一致性”裁判。三是強化責任監督。要根據小規模法院因規模小導致的紀檢監察機制體制不健全的問題，強化上級法院紀檢監察部門的職責，探索建立將法院紀檢監察部門的編制收歸上級法院紀檢監察部門，強化上級法院對下級法院紀檢監察部門的領導、指導、監督作用，促進小規模地區基層法院和上級紀檢監察部門工作力量的有效整合和監督延伸。

三、效能與精細化的結合：小規模法院專業化審判的模式建構

如前所述，小規模法院的專業化審判必須著眼于內設機構改革效能挖潛整體布局的基礎上，立足于提質增效做好模式構建。要結合法院人員與案件數量類型的實際情況，既不能“眉毛胡子一把抓”搞無區別的“大雜燴”的審判方式模式，也不能事無巨細耗費人員精力。小規模法院由于人員較少而“五臟俱全”導致的自身建設的粗放性與專業化審判的精細化之間必然存在一定的沖突，由此，決定小規模法院在專業化審判的主體定位及宏觀微觀把握與其他法院均會有所區別。

（一）宏觀向度：必須處理好“四個關系”

1.處理好與審判需求的關系。小規模法院的專業化審判要以滿足發展需求為必要，把需求作為法院專業化審判設置的第一選擇，無需求則無設置的必要。有效兼顧專業與便民的關系，根據案源分布和數量情況，將法院所在地區案件較為集中地交通肇事、房地產糾紛、勞動爭議糾紛等類型大案件納入專業化審判。[ 羅登亮：《基礎法院專業化審判改革的四重維度》，載于2016年11月23日《人民法院報》。]在選定專業化主題時，要綜合考慮案件類型、數量、復雜程度等進行科學設定，同時建立監控機制，對主體和主體進行動態調整，突出審判專業的實用性。而對于法院內部的專業化審判而言，是指專業化法庭、專業化合議庭、專業化法官的對特定類型案件進行的專門化審理活動。對于法官員額較少的小規模法院要突出審判專業化，讓法官集中有限精力于特定審判領域，必須要結合法院人員及案件數量的實際情況進行合理設置，既要突出專業化，也不能事無巨細，要實現審判效能與精細化的有機結合。

2.處理好與審判資源的關系。小規模法院存在的突出問題就是法官員額較少，審判執行力量不足是突出問題。在此基礎上推進審判專業化，就必須結合這個實際問題，合理調配現有的人力資源，統籌考量專業化審判與非專業化審判的人員配比、專業化審判內部的人員配比。將掌握特定專業知識和擅長特定案件審判法官與相應案件結合，科學選任法官。根據案件難易程度，明確不同案件的權重，科學分配案件，做到各審判主體工作量大體均衡，實現審判資源優化配置[李兆杰 牛 艷:《人民法院推進專業化審判路徑探析》，載于2017年5月3日《人民法院報》。]

3. 處理好與司法改革的關系。當前，司法改革是大勢所趨，必須嚴格按照中央部署有條不紊地推進。小規模法院必須按照上級法院的部署積極推進內設機構改革，落實扁平化管理的要求。在此前提下，推進專業化審判。決不可以專業化審判的要求，借故增設部門，使內設機構改革的通盤大局受到影響。要將專業化審判作為改革的一項重要內容通盤考量，相輔相成，共同促進。

4.處理好與司法能力建設的關系。首先，小規模法院推進專業化審判要著眼于提高法院司法能力，通過讓法官集中有限精力于特定審判領域，促進提高審判質效，有助于提高法院司法能力。第二，在法院專業化審判的整體布局上要充分考慮審判主體的及法官的專業司法能力，實現專業化審判的審判質效最佳配比。第三，要建立審判規范體系，由專業化審判組織及時總結審判程序、證據采信、事實認定、法律適用等方面的常用問題，經過法官專業會議討論形成審理要點；探索“要素式審判+模板式裁判文書”的形式，以統一裁判尺度，并提高辦案質效。

（三）微觀著力：建構專業化審判的具體操作

1.科學設置專業化審判主體。按照內設機構改革的要求，編制在50人以下的小規模法院只設置一個綜合審判庭。在此情況下，設施專業審判庭的模式在小規模法院不適用。小規模法院可以考慮設置專業合議庭和專業法官的模式開展專業化審判，因人員較少，專業法官更符合小規模法院的實際情況。同時考慮人員較少的實際情況設置專業法官，因其設置較為便捷，便于根據案件、人員情況進行動態調整，可大力推行。

2.準確選定專業化審判主題。專業化主題即審判專業化的專業類型。因小規模法院案件數量較少，有的案件類型相當稀少，如知識產權案件，有的法院一年里甚至沒有一起此類型案件。因此，專業主題設置結合地區案件類型發生的頻率情況，充分考慮案件的專業化程度、案件的審理難度、數量等方面因素，進行合理設置。在設置專業化設置是要避免專業設置過濫，影響效果。同時，專業化審判主題選定還應與審判需求相融合，避免主題交叉重疊，避免人為割裂案件之間的聯系。以案由為據選定主題的，建議以最高人民法院《民事案件案由規定》的三級、四級案由為宜，注意避免審判主題過寬的弊端。[李兆杰 牛 艷:《人民法院推進專業化審判路徑探析》，載于2017年5月3日《人民法院報》。]

3.科學選任專業化審判法官。在確定好專業主題后，應堅持因事設崗的原則，在根據不同的審判專業類型，選人專業化審判法官。根據審判人員的年齡、辦案能力、經驗和特長等因素，結合法官的專業理論和工作技巧，在尊重個人意愿的基礎上科學選任。小規模法院建議采取專業合議庭與專業法官相結合的方式進行組建。

4.完善專業化審判機制。由于法官員額數量的限制，小規模法院應以專業化法官為主導。專業化審判主體在辦理特定類型案件的同時也可兼審其他類型的案件，特別是在員額制實施后，一線法官明顯減少的情況下，更應具體明確法官相關職責。要改革文書簽發。落實“去行政化”司法改革要求，改革文書簽發裁判文書機制。并健全考評機制。[李兆杰 牛 艷:《人民法院推進專業化審判路徑探析》，載于2017年5月3日《人民法院報》。]小規模法院還要立足于地廣人稀的實際，堅持巡回審判與專業化審判相結合，推行方便群眾訴訟的巡回審判機制，通過巡回審判審理家事糾紛、鄰里糾紛、草牧場糾紛及土地糾紛等專業類型案件，化解矛盾促進社會和諧。加強專業化審判聯動機制建設，要針對法院審判力量不足的實際情況，強化專業化審判與調解的對接職能。小規模法院應當在專業化審判分工的基礎上，積極擴充調解路徑，盤活調解資源，強化訴源治理。要借力引進調解力量。引入勞動爭議仲裁委員會、交通事故、婚姻家事、房產物業、醫療糾紛等專業化調解組織參與調解，選任不同專業領域的專家陪審員參與調解；引入公益律師入駐訴訟服務中心及人民法庭參與調解。 還要融合訴前與訴中調解、調解確認與司法審判。建立專業訴調對接平臺，將立案登記與當事人意愿有機結合，積極開展相關專業領域案件的訴前調解、委托調解和邀請調解，快速高效實現定分止爭。[羅登亮：《基層法院專業化審判改革的四重維度》，載于2016 年11 月23 日《人民法院報》第 005 版]

5.著力提升保障能力。一方面要建立多層次的專業化審判培訓機制。要根據規模法院人員較少，專業審判培訓難于開展的實際情況，由省市級法院加大專業法官培訓力度，就特定類型案件審理的法律、理論及技能進行長期有計劃的學習培訓，不斷提升司法能力。可以考慮設定固定周期，從事專業化審判的法官輪流辦理各種類型的案件，以確保專業法官知識全面化以及可持續性更替、銜接，還可降低廉政風險。另一方面，要強化人力物力保障機制。可以采取案件歸檔外包、設立行政事務辦公室等舉措，減輕一線法官事務性工作，集中精力辦案。并根據專業化審判的特點，建立專家咨詢制度，充分發揮審判專家咨詢庫對專業審判的輔助支持作用；建立專業陪審機制，適時吸納相關專家，作為人民陪審員直接參與疑難復雜案件審理。多措并舉、深挖潛力，切實提高專業化審判的保障能力。

結 語

無論是內設機構改革，還是專業化審判，亦或是審判管理，法院的規模大小都是決定其中模式相度的一個重要因素。對于我國基層法院中占有一定的比例的小規模法院與其他法院相比，在專業化審判的主體定位及宏觀微觀把握與其他法院均會有所區別。當前乃至今后，小規模法院必須要做兩個方面的探索：一則是審判效率的提升，二則是“五臟俱全”所要求的各項職能的有效發揮。粗放型與精細化這個矛盾對立統一體，必然是小規模法院在發展過程中的不能回避的要素抉擇，內部增效、專業設置，粗放性與精細化之間，小規模法院不斷地進行職能定位及權重考量。

作者：李文志，內蒙古自治區錫林郭勒盟中級人民法院研究室副主任、正科級審判員。

男，1976年出生，錫林郭勒盟中級人民法院，研究室副主任，正科級審判員。長期從事司法調研工作，在調研工作中，將調研與審判實際相結合，在巡回審判調研中，結合調研針對地區實際，起草指導全盟法院推進和規范巡回審判的指導意見，經批準后印發全盟法院，促進了巡回審判的規范化。調研成果獲國家級獎勵3次，獲自治區級獎勵7次。并由多篇文章及案例分析被國家及媒體刊登。2018年被自治區高院評為“宣傳工作中先進個人”，同年，被內蒙古自治區法學會評為 “全區優秀法律法學人才獎”。

參考文獻

（1）內蒙古自治區高級人民法院《關于全面開展基層法院內設機構改革工作的意見》；

（2）習近平：《法治中國——習近平總書記關于法治的重要論述》；

（3）李兆杰 牛 艷:《人民法院推進專業化審判路徑探析》，載于2017年5月3日《人民法院報》；

（4）羅登亮：《基礎法院專業化審判改革的四重維度》，載于2016年11月23日《人民法院報》；

（5）羅登亮：《基層法院專業化審判改革的四重維度》，載于2016 年11 月23 日《人民法院報》第 005 版。