論文提要：改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，與之而來的是屢屢出現(xiàn)的環(huán)境問題，它們已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公民的生命健康和社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。在這種大背景下，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾環(huán)境權(quán)益矛盾的重要途徑。然而，因?yàn)樗€很不完善，所以在實(shí)踐中存在諸多的困境。本文在前人研究結(jié)果的基礎(chǔ)之上，從環(huán)境公益訴訟的概念和特點(diǎn)著手，深入分析當(dāng)前我國(guó)環(huán)境公益訴訟的困境，包括艱難現(xiàn)狀和存在問題，透過這些問題尋求背后的經(jīng)濟(jì)根源、制度根源、社會(huì)根源，最終探索并提出化解當(dāng)前困境的方法，包括規(guī)則和制度的完善、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、樹立正確政績(jī)觀、加速司法體制改革等等，希望本文能對(duì)解決環(huán)境公益訴訟當(dāng)前面臨的難題，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的新發(fā)展有些許幫助。全文共9616字。

第一章  我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的概況與發(fā)展

一、環(huán)境公益訴訟的概況

（一）環(huán)境公益訴訟的概念  

對(duì)于環(huán)境公益訴訟的概念界定，我國(guó)學(xué)術(shù)界有很多種表述，主流觀點(diǎn)主要有三種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟指一切社會(huì)成員對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的個(gè)人或者企事業(yè)單位都有權(quán)利提起的一種公益性質(zhì)的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)公益訴訟的程序進(jìn)行審判，依法追究當(dāng)事人的民事甚至刑事責(zé)任。這種表述過分?jǐn)U大了訴訟主體的范圍，而且將環(huán)境公益訴訟與經(jīng)濟(jì)公益混同，錯(cuò)誤的認(rèn)為環(huán)境公益訴訟最重要的目的是增加經(jīng)濟(jì)利益。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是指政府或非政府組織、自然人和法人等在他們自身的環(huán)境公益權(quán)或者公共的環(huán)境公益權(quán)受到損害時(shí)向法院提起的訴訟。這種表述也存在問題，它忽略了環(huán)境公益訴訟預(yù)防為主的原則，不能很好地起到保護(hù)環(huán)境的目的。我認(rèn)同第三種主流觀點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟指的是依據(jù)法律特別規(guī)定的社會(huì)成員，包括公民、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等，在環(huán)境生態(tài)受到或可能受到污染和破壞的情況下，為了維護(hù)社會(huì)公共的環(huán)境權(quán)益和其他相關(guān)權(quán)益不受損害，針對(duì)相關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)，向法院提起訴訟的制度，即針對(duì)保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)益及相關(guān)權(quán)益的環(huán)境私益訴訟而言的訴訟[⑴  韓梅.關(guān)于環(huán)境公益訴訟的意義、邏輯及障礙分析[J].法治與社會(huì)，2014（2）：12]⑴。環(huán)境公益訴訟在理論上包括兩種類型，即環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。我國(guó)法律目前只確立了環(huán)境民事公益訴訟，缺少對(duì)環(huán)境行政公益的規(guī)定。

（二）環(huán)境公益訴訟的主體特征

環(huán)境公益訴訟的主體具有特殊性。普通訴訟的發(fā)起者一定是與本案有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，但是環(huán)境公益訴訟沒有這樣的要求。它的發(fā)起者既有可能是環(huán)境污染直接的受害人，也可能是與之無任何直接利害關(guān)系的人。任何個(gè)人或組織為了維護(hù)國(guó)家、集體和社會(huì)利益都可以把侵害環(huán)境公共權(quán)益的人推上被告席。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟的訴訟對(duì)象既可以是一般的民事主體，也可以是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如公民、社會(huì)團(tuán)體或企事業(yè)單位，當(dāng)其行為對(duì)環(huán)境公共權(quán)益造成損害，而環(huán)境行政控制無力或不能合理干預(yù)時(shí)，就可以成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。國(guó)家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，做出了損害環(huán)境公共權(quán)益的不當(dāng)行政行為時(shí)，也是環(huán)境公益訴訟的訴訟對(duì)象。但是，我國(guó)目前法律只承認(rèn)社會(huì)組織和有關(guān)機(jī)關(guān)作為原告，一般民事主體作為被告的環(huán)境公益訴訟。  

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展 

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟產(chǎn)生和發(fā)展的，早在古羅馬時(shí)期就有了公益與私益的劃分。現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境惡化的產(chǎn)物產(chǎn)生于上世紀(jì)六七十年代，并逐漸在全世界范圍內(nèi)不斷發(fā)展和完善。通過公益訴訟的手段方式來實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益的目的已經(jīng)被世界各國(guó)所接受，我國(guó)在2013年的新《民事訴訟法》第五十五條中規(guī)定了這一制度的簡(jiǎn)單程式，不可否認(rèn)這是一個(gè)極大的進(jìn)步，解決了環(huán)境公益訴訟于法無據(jù)的尷尬境地。

隨著法律實(shí)踐的逐步推進(jìn)，該制度在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了很多問題，無法發(fā)揮應(yīng)有的功效，于是2015年新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建與完善有重大意義。首先它使訴訟的主體更加具體，要求原告須具有合法性、專業(yè)性、連續(xù)性、公益性等特征，這樣既能保證訴訟的公益性目的，又破除了之前規(guī)定中將適格主體局限于中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的做法。其次它還擴(kuò)大了訴訟范圍，將之前僅局限于環(huán)境污染的公益訴訟，擴(kuò)充為既包括環(huán)境污染也包括生態(tài)破壞的公益訴訟，這一范圍的擴(kuò)大，兼顧了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，融合了生態(tài)文明的治國(guó)理念，更有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的立法目的。總之，這是一次重要的立法進(jìn)步。

第二章 我國(guó)環(huán)境公益訴訟的困境

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的艱難現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟自產(chǎn)生以來一直發(fā)展緩慢，司法實(shí)踐更是困難重重。有學(xué)者用立案難、取證難、鑒定難、勝訴難，沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會(huì)訴“四難四訴”來概括環(huán)境公益訴訟的艱難現(xiàn)狀。有這樣一組非常直觀明確，有說服力的數(shù)據(jù)：從2002年到2013年全國(guó)各級(jí)法院共受理環(huán)境刑事、環(huán)境民事、環(huán)境行政一審案件139434件，僅占同期法院受理一審案件總量的0.4%，大量環(huán)境案件未進(jìn)入訴訟程序；以2013年為例，我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門共收到群眾來信來訪79.5萬余次，給予行政處罰11.9萬余次，而同期法院受理的環(huán)境案件僅有1.7萬余次，環(huán)境糾紛案件進(jìn)入司法程序的不足2%[⑵ 張嬌東．環(huán)境公益訴訟困境檢視與制度構(gòu)建[J]．人民司法，2014（17）：19]⑵；最高院此前還報(bào)告過我國(guó)各地環(huán)保法庭案件受理情況，報(bào)告顯示多數(shù)環(huán)保法庭從設(shè)立至今受理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量為零[⑶ 陳亮．環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思[J]．法學(xué)，2013（7）：16

]⑶。這些都充分反映了我國(guó)環(huán)境公益訴訟步履維艱。

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟的“四難”

環(huán)境公益訴訟的“四難”指的是立案難、取證難、鑒定難、勝訴難。首先，長(zhǎng)期以來立案難一直是環(huán)境公益訴訟的首要困難，眾所周知一切訴訟程序都是從立案開始的。由于環(huán)境公益訴訟的成本比較高，對(duì)主體的限制也比較嚴(yán)格，當(dāng)事人或因無法支付高昂的訴訟費(fèi)和律師費(fèi)，或因其主體不適格，所帶來的結(jié)果都是不予立案。其次，環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人取證難。由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞具有隱蔽性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，這就導(dǎo)致了損害事實(shí)與損害后果之間的因果聯(lián)系十分難以證明，加之當(dāng)事人一般所具有的科學(xué)水平或者鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平都有局限性，造成了超過三成的環(huán)境公益訴訟案件，原告最后都因?yàn)樽C據(jù)不足而敗訴。其次，就算有證據(jù)證明因果聯(lián)系，也還需要專業(yè)的鑒定，但是這種鑒定對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求很高，而現(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)上有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量少之又少，而且鑒定時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，所以結(jié)果或是得到一個(gè)遲來的正義，或是因不公正鑒定結(jié)論誤導(dǎo)法官而影響最終裁判。最后，很多環(huán)境公益訴訟被告是當(dāng)?shù)卣睦惔髴簦瑤?dòng)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以或多或少會(huì)有地方保護(hù)的因素發(fā)生作用，這些最終都將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟勝訴無望。

（二）我國(guó)環(huán)境公益訴訟的“四訴”

環(huán)境公益訴訟的“四訴”指的是沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會(huì)訴。首先，環(huán)境公益訴訟一個(gè)最大的特點(diǎn)就是其公益性質(zhì)，當(dāng)事人保護(hù)的是環(huán)境公共權(quán)益，而且由于這類訴訟對(duì)主體限制極為嚴(yán)格，訴訟成本極高、耗費(fèi)時(shí)間很長(zhǎng)，花費(fèi)當(dāng)事人巨大人力物力。一般公民和政府機(jī)關(guān)沒有法定訴訟資格，沒人訴，民間環(huán)保組織有訴訟資格但是沒有訴訟實(shí)力，不愿訴，偶爾有極少數(shù)的政府環(huán)保組織主動(dòng)提起環(huán)境公益訴訟，但也經(jīng)常是形式大于實(shí)質(zhì)，所帶來的社會(huì)效果微乎其微。其次，環(huán)境公益訴訟的被告往往是實(shí)力雄厚的企業(yè)，和當(dāng)?shù)卣?jīng)常存在著千絲萬縷的關(guān)系，很多有訴訟資格的主體被各種勢(shì)力所影響，害怕司法不公或者打擊報(bào)復(fù)，不愿意甚至不敢于提起環(huán)境公益訴訟，這就造成了當(dāng)事人不敢訴的局面。最后，就算有一兩個(gè)適格主體不懼困難，挺身而出，愿意為了更多人的利益堅(jiān)決的與環(huán)境違法行為作斗爭(zhēng)，也會(huì)因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟制度缺乏相應(yīng)的具體實(shí)施規(guī)則而不知如何進(jìn)行訴訟，其實(shí)目前環(huán)境公益訴訟的法律法規(guī)極不健全，即便是法院也存在針對(duì)此類訴訟，程序應(yīng)用混亂，法官無從下手的窘境。所以當(dāng)事人不會(huì)訴也是環(huán)境公益訴訟目前存在的一個(gè)重要困境。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟存在的問題

（一）對(duì)訴訟主體資格限制過多

新環(huán)保法五十八條規(guī)定了可以提起環(huán)境公益訴訟的主體需要具備的三個(gè)具體條件[⑷ 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。”]⑷，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)完全符合這三個(gè)條件的組織不超過300家，平均每個(gè)省不超過10家，且其中官辦社會(huì)組織占七成，比如各省的環(huán)保聯(lián)合會(huì)、環(huán)保基金會(huì)、環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)等等[⑸ 金煜．300余家社會(huì)組織可提起環(huán)保公益訴訟[Z]．http://gongyi.people.com.cn/GB/16024786.html，2014年6月5日訪問]⑸。在所有政府組織中，除了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾經(jīng)有提起環(huán)境公益訴訟的先例之外，其他組織尚無任何經(jīng)驗(yàn)或意愿提起環(huán)境公益訴訟。而在剩余的三成民辦組織中，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，只有不到30%的環(huán)保組織將主動(dòng)提起環(huán)境公益訴訟作為首要維權(quán)方式，57%的組織表示會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待，不會(huì)輕易提起環(huán)境公益訴訟，表示直接否定提起環(huán)境公益訴訟這種維權(quán)方式的組織更是占了13%[⑹ 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)．環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用調(diào)研報(bào)告[R]．北京：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，2014

]⑹。由此看來，法律嚴(yán)格規(guī)定的訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟的可能性極小。除此，新民訴法五十五條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，隨后新環(huán)保法大致確定了符合要求的“有關(guān)組織”的范圍，但是對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體所指并未明確，因此在實(shí)踐中造成了廣泛爭(zhēng)議，極大地影響和限制了具有環(huán)境與資源保護(hù)職能的國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性。

同時(shí)新環(huán)保法五十八條對(duì)訴訟主體的規(guī)定直接將公民個(gè)人和檢察機(jī)關(guān)排除在環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍之外。由于環(huán)境權(quán)益具有整體性特點(diǎn)，環(huán)境私益與公益很難完全分開。環(huán)境問題發(fā)生之后，直接受害者往往是具體公民，由于公民做環(huán)境公益訴訟的原告不適格，只能通過符合條件的公益組織來保護(hù)環(huán)境利益，如若它們能力不足或者怠于提起環(huán)境公益訴訟，那么公民的環(huán)境私益和社會(huì)的環(huán)境公益都無法得到有效救濟(jì)和良好保障，因此法律不應(yīng)當(dāng)對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利進(jìn)行限制。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，世界各國(guó)都將其作為公共利益的守護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)不僅從屬性和性質(zhì)上符合環(huán)境公共利益維護(hù)者的要求，并且也有能力與實(shí)施環(huán)境違法行為的主體抗衡，這些是檢察機(jī)關(guān)所特有，而公民和公益組織不具備的優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)行法律對(duì)于主體資格的不合理限制造成了環(huán)境公益訴訟沒人訴、不愿訴、不敢訴、不會(huì)訴的現(xiàn)實(shí)窘境。

（二）環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則不完善

傳統(tǒng)訴訟法原理要求參與訴訟的主體之間應(yīng)當(dāng)具有法律上的利害關(guān)系，而環(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟制度，它從一定程度和層面上突破了這一傳統(tǒng)訴訟法原理，因此適用于傳統(tǒng)訴訟的有關(guān)訴訟規(guī)則必須加以修正才能適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的需要。目前現(xiàn)實(shí)情況是，環(huán)境公益訴訟在訴訟時(shí)效、案件管轄、舉證責(zé)任分配、訴訟費(fèi)用承擔(dān)以及證明規(guī)則、禁止令適用、反訴規(guī)則、和解調(diào)解規(guī)則、裁判效力等等各個(gè)方面都缺乏具體規(guī)則，無論是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，都沒有做任何立法解釋、司法解釋或行政解釋來具體規(guī)制。如果這些規(guī)則一直不能完善，不僅會(huì)導(dǎo)致一些法院以缺乏法律依據(jù)為由拒絕受理環(huán)境公益訴訟案件，而且還會(huì)令法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)因缺乏具體規(guī)則而面臨各種困境。總之，環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則的不完善對(duì)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展十分不利。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和錯(cuò)誤政績(jī)觀嚴(yán)重影響環(huán)境公益訴訟的開展

改革開放以來，中國(guó)為了追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，采用了粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為了GDP的增長(zhǎng)不惜以環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞為代價(jià)，同時(shí)上級(jí)政府在考核下級(jí)政府工作時(shí)往往把GDP的多少作為衡量下級(jí)政府工作成績(jī)的最重要標(biāo)準(zhǔn)。這些就導(dǎo)致了地方政府在招商引資時(shí)，不管企業(yè)性質(zhì)和環(huán)境測(cè)評(píng)結(jié)果，撿到籃子里都是菜，于是很多重污染企業(yè)因?yàn)榭梢詾楫?dāng)?shù)貏?chuàng)造稅收和解決就業(yè)，被地方政府奉為上賓。而這些重污染企業(yè)往往就是環(huán)境公益訴訟中侵害環(huán)境公共利益的被告方，但因?yàn)橛械胤秸谋幼o(hù)，所以他們?cè)谖廴经h(huán)境、破壞生態(tài)時(shí)可以毫無顧忌甚至變本加厲，將國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)完全拋開。此時(shí)，作為政府職能部門之一的環(huán)保機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法時(shí)就會(huì)疲軟無力，它們通常采取視而不見或者罰款了事的執(zhí)法措施，而另外那些也屬于環(huán)境公益訴訟適格主體的政府管理下的環(huán)保組織面對(duì)那些重污染企業(yè)時(shí)，主動(dòng)提起環(huán)境公益訴訟會(huì)慎之又慎，它們雖怕被人民群眾和社會(huì)輿論批評(píng)不作為，但更怕被政府扣上阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的大帽子，于是也只好睜一只眼閉一只眼，以各種理由來回避。總之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和錯(cuò)誤政績(jī)觀也極大地影響了環(huán)境公益訴訟制度的良好運(yùn)行。

（四）司法體制改革滯后制約環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

十八屆四中全會(huì)決定要大力推進(jìn)司法體制改革，短短時(shí)間內(nèi)也取得了較為顯著的成果，但是一直以來形成的從案件立案、審理，到最終判決過程中的諸多內(nèi)生性障礙因素還未完全消除。具體來說就是，各級(jí)人民法院在財(cái)政和人事上都受到所在地政府的極大約束和影響，而環(huán)境公益訴訟的被告往往是地方的利稅大戶，有的甚至可能是拉動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭企業(yè)，在現(xiàn)實(shí)中或多或少會(huì)受到當(dāng)?shù)卣钠缓捅Ｗo(hù)，因此法院在環(huán)境公益訴訟案件審理過程中難免會(huì)迫于政府的壓力不立案或者不公正判決。即使是按照目前公布的司法改革思路，基層人民法院和中級(jí)人民法院的財(cái)政和人事權(quán)由省級(jí)法院統(tǒng)管，也只能是稍微上提地方制約的范圍而已，無法從根本上解決存在的問題。總之，在司法體制改革尚未深入推進(jìn)之時(shí)，各級(jí)法院人事、財(cái)政權(quán)還牢牢控制在所在地政府的情況下，僅僅依靠新《環(huán)境保護(hù)法》的一紙規(guī)定，難以扭轉(zhuǎn)司法體制落后造成的環(huán)境公益訴訟不公平、不公正局面。

第三章 我國(guó)環(huán)境公益訴訟困境的化解方法

環(huán)境公益訴訟由于制度本身、政府和體制等多方面的原因，造成了如今的困境，在環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的今天，如何解決這些存在的問題，重新發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)方面的重要作用，是我們必須面對(duì)的一個(gè)課題。結(jié)合當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問題，我認(rèn)為可以從增加環(huán)境公益訴訟適格主體、增設(shè)并完善環(huán)境行政公益訴訟、健全具體規(guī)則、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、樹立正確政績(jī)觀、加快推進(jìn)司法體制改革等多個(gè)方面來努力，化解環(huán)境公益訴訟的困境，讓該制度煥發(fā)出生機(jī)和活力。

一、增加環(huán)境公益訴訟適格主體

為了有效解決我國(guó)環(huán)境公益訴訟存在的問題，必須首先放寬對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的限制，增加適格主體，賦予公民和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，同時(shí)強(qiáng)化民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用，最后明確民訴法五十五條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指一切具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)。通過這些增加環(huán)境公益訴訟適格主體，從而推動(dòng)環(huán)境公益訴訟新發(fā)展，并達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益，維護(hù)生態(tài)平衡的目的。

（一）賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利

公民合法擁有環(huán)境公益訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于適格主體。所謂環(huán)境公益訴權(quán)指的是公民在社會(huì)的環(huán)境公共權(quán)益受到侵害或存在損害危險(xiǎn)時(shí)，訴諸司法機(jī)關(guān)以獲取救濟(jì)的權(quán)利，此權(quán)利行使的目的在于維護(hù)生態(tài)環(huán)境，具有完全的公益性，國(guó)家剝奪公民的這項(xiàng)權(quán)利沒有任何法理依據(jù)。另外，公民提起環(huán)境公益訴訟具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)，理論學(xué)界及廣大公眾，一直呼吁國(guó)家通過立法盡快確立公民提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)權(quán)利，這不僅是因?yàn)楣裢ǔＪ黔h(huán)境污染的直接受害者，更因?yàn)槿嗣袢罕姄碛袩o限的正義力量，群眾監(jiān)督是一種非常有效的監(jiān)督方式，放寬原告資格限制會(huì)讓環(huán)境法發(fā)生名副其實(shí)的革命。立法機(jī)關(guān)一直擔(dān)心，如果允許公民提起環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴，浪費(fèi)大量司法資源。其實(shí)這樣的擔(dān)心大可不必，環(huán)境公益訴訟成本較高，公民會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用問題謹(jǐn)慎訴訟，而且我們完全可以效法美日，給公民提起環(huán)境公益訴訟設(shè)定前置程序，比如通知或舉報(bào)程序，公民提起環(huán)境公益訴訟之前需要求污染者停止侵害行為或要求有法定監(jiān)督職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)，在一定期間內(nèi)沒有答復(fù)或者改正的行為，才可向法院起訴，這樣一來，公民濫訴的幾率會(huì)大大降低。總之，在制度保障和審查條件規(guī)范下，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，可以很好地彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)或者公益組織在維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益時(shí)的不足。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利

無論是在中國(guó)還是世界其他國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)都是大家公認(rèn)的公共利益維護(hù)者，它不僅具有很強(qiáng)的公益性特點(diǎn)，而且相對(duì)于那些缺乏財(cái)力、人力及專門知識(shí)的公民或者社會(huì)組織來說具有無法比擬的先天優(yōu)勢(shì)。所以，為了加快推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)的目的，十分有必要賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟適格主體的資格。同時(shí)，這樣規(guī)定不僅有國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和先例可以借鑒，而且國(guó)內(nèi)也有很多檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的成功案例，這說明賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利已經(jīng)具備了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)對(duì)民訴法五十五條中規(guī)定的機(jī)關(guān)進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將檢察機(jī)關(guān)涵蓋進(jìn)去。

（三）強(qiáng)化民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用

我國(guó)當(dāng)下正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，環(huán)境問題十分突出，環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重。各方利益沖突和社會(huì)多元價(jià)值觀決定了必須在廣大公眾參與的實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上破解環(huán)境問題。在這樣的大背景下，強(qiáng)化民間環(huán)保組織在公益訴訟中的積極作用，客觀上可以發(fā)揮協(xié)調(diào)多元價(jià)值和平衡各方利益的重要功能。在政府環(huán)保組織執(zhí)法疲軟無力的情況下，民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的案例早已經(jīng)存在，比較著名的是福建南平生態(tài)破壞案，該案中自然之友和重慶綠聯(lián)會(huì)都是民間環(huán)保組織，他們首次成為環(huán)境公益訴訟的原告，為環(huán)境公益訴訟打開了一扇嶄新的大門，為制度的新發(fā)展指明了方向。雖然有了先例，但是民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的作用一直微乎其微。為了更好地解決這一問題，政府首先應(yīng)當(dāng)樹立環(huán)境公益訴訟的正確輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)各方形成良好的互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)大力宣傳有關(guān)法律法規(guī)，提升民間環(huán)保組織的訴訟意愿。其次，對(duì)民間環(huán)保組織增加環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，鼓勵(lì)高校法學(xué)院或社會(huì)法律機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保組織有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。最后，政府要加大對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持力度，拿出專項(xiàng)資金緩解民間環(huán)保組織的后顧之憂。

（四）明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體所指

我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)明確民訴法五十五條規(guī)定中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體所指。具體來說，所有具備環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格，這些機(jī)關(guān)在窮盡處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政手段之后，仍不能實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的目的，就可以提起環(huán)境公益訴訟。其次對(duì)于一些缺少具體受害人的環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件，那些具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)也可以代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟，以維護(hù)社會(huì)大眾的利益。因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)將“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”明確為一切有環(huán)境和生態(tài)保護(hù)法定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，并進(jìn)一步說明這些國(guó)家機(jī)關(guān)起訴的條件與程序。這樣環(huán)境公益訴訟必將走向一個(gè)新的高峰。

二、完善環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則

盡管我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度施行至今已經(jīng)三年有余，但是其立法完善與規(guī)則建立還十分滯后，全部法律規(guī)定不超過200字，這使得環(huán)境公益訴訟很多地方無法可依或者法律適用混亂，必須通過立法、司法、行政機(jī)關(guān)多方面的努力來健全具體規(guī)則。

（一）增加對(duì)法律條文的解釋

現(xiàn)行法律中只有民訴法第五十五條和新環(huán)保法第五十八條對(duì)環(huán)境公益訴訟制度有所規(guī)定，該制度仍然存在有眾多的法律問題需要以司法解釋的形式加以明確，比如是否需要引入中立的第三方機(jī)構(gòu)來評(píng)估和鑒定“損害社會(huì)公共利益的行為”；行政機(jī)關(guān)通過具體或抽象行政行為損害公共環(huán)境權(quán)益是否應(yīng)該納入環(huán)境公益訴訟的可訴范圍；“無違法記錄”是否可以由其主管部門或者登記機(jī)關(guān)予以提供并不得無理由拒絕；雖然規(guī)定“不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益”，但原告是否可以在勝訴的賠償款中償付因?yàn)樵V訟支出的一系列費(fèi)用，等等。所有這些都需要進(jìn)一步的法律解釋加以確定。

（二）改變環(huán)境公益訴訟的管轄原則

傳統(tǒng)訴訟法遵循的原告就被告的管轄原則，并不利于環(huán)境公益訴訟，因?yàn)榄h(huán)境問題多是地方利稅大戶和龍頭企業(yè)造成的，很容易在訴訟中出現(xiàn)地方保護(hù)，從而導(dǎo)致司法不公，所以很有必要確定環(huán)境公益訴訟案件由損害結(jié)果發(fā)生地或者污染行為地的中級(jí)人民法院管轄，如有必要也可由上級(jí)法院指定管轄，其次社會(huì)組織和公民起訴可以不受以上地域限制，由原告住所地法院管轄，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)起訴限于其所轄地域范圍。

（三）延長(zhǎng)環(huán)境公益訴訟的訴訟時(shí)效

現(xiàn)行環(huán)保法六十六條規(guī)定“提起環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效為3年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算”，而環(huán)境問題往往有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、滯后性特點(diǎn)，自實(shí)施侵害行為到損害結(jié)果發(fā)生需要很長(zhǎng)時(shí)間，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)損害結(jié)果未發(fā)生，時(shí)效已經(jīng)消滅的尷尬情況，所以很有必要延長(zhǎng)訴訟時(shí)效，比如規(guī)定一般污染訴訟時(shí)效3年，符合某些條件的污染時(shí)效5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，并且時(shí)效起算點(diǎn)從損害結(jié)果發(fā)生之日起計(jì)算。

（四）擴(kuò)大舉證責(zé)任倒置原則在環(huán)境公益訴訟中適用范圍

傳統(tǒng)民事訴訟中舉證責(zé)任分配通常是誰主張誰舉證，受害方必須舉證證明加害方有損害事實(shí)且損害事實(shí)與損害后果之間有因果聯(lián)系。雖然《民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中明確了有關(guān)環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟發(fā)生時(shí)，加害人需要承擔(dān)免責(zé)事由及行為與損害結(jié)果無因果關(guān)系的舉證責(zé)任，但舉證責(zé)任倒置原則僅僅針對(duì)于免責(zé)事由和因果關(guān)系，并且未明確是否適用于所有環(huán)境公益訴訟。而現(xiàn)實(shí)情況是，多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件，受害方都是普通公民，沒有相關(guān)證據(jù)收集的意識(shí)和能力，同時(shí)污染證據(jù)又經(jīng)常涉及企業(yè)的技術(shù)秘密，收集起來十分困難，最終會(huì)導(dǎo)致受害方難以取得司法保護(hù)。讓獲取信息機(jī)會(huì)較少的當(dāng)事人提供更多的信息，既不經(jīng)濟(jì)，又有失公平，所以針對(duì)所有的環(huán)境公益訴訟案件，法律應(yīng)當(dāng)明確采用舉證責(zé)任倒置原則，原告只需提供被告有污染的證據(jù)，而污染事實(shí)是否真實(shí)存在，污染事實(shí)與損害結(jié)果之間是否有因果等等問題都由被告負(fù)舉證責(zé)任。

（五）建立環(huán)境公益基金分擔(dān)訴訟費(fèi)用

我國(guó)目前環(huán)境公益訴訟的訴訟模式是原告為了維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益需要自己支付高昂訴訟費(fèi)用，并且也不能從賠償金中得到償付，這樣顯然違反了公平原則，而且會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)事人維護(hù)公益的主動(dòng)性、積極性，必定將會(huì)出現(xiàn)沒人訴，不愿訴的艱難現(xiàn)狀。針對(duì)這個(gè)問題，美國(guó)有先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，在美國(guó)由政府主導(dǎo)建立環(huán)境公益基金，預(yù)先支付環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用，假如最終結(jié)果是被告敗訴，環(huán)境公益基金的管理組織可以向其追償已經(jīng)支付的訴訟費(fèi)，如果原告敗訴，法院酌情減收或者不收訴訟費(fèi)。同時(shí)我們還可以通過減免原告律師費(fèi)、對(duì)勝訴的原告給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)實(shí)際花費(fèi)較大的原告給予國(guó)家補(bǔ)償?shù)确椒ǎ弓h(huán)境公益訴訟更好的發(fā)揮作用，不因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而夭折。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、樹立正確政績(jī)觀

改革開放三十多年來，環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈演愈烈，我們已經(jīng)嘗到了以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡果，現(xiàn)實(shí)告訴我們，再也不能走先污染后治理的彎路，再也不能沿用粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，再也不能唯GDP論英雄。我們必須大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀。地方政府要樹立正確的政績(jī)觀，堅(jiān)持用綠色GDP衡量自己的工作成績(jī)，在招商引資時(shí)，一定要做好環(huán)境測(cè)評(píng)，把環(huán)境污染隱患較大的企業(yè)扼殺在萌芽時(shí)；政府環(huán)保部門，一定要充分履行職責(zé)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，把人民群眾的切身利益始終放在第一位，維護(hù)好環(huán)境公共利益，給子孫后代留下一個(gè)干凈的世界；民間環(huán)保組織也要堅(jiān)定立場(chǎng)，明確責(zé)任，堅(jiān)決同一切損害環(huán)境公共利益的行為作斗爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變了，環(huán)境污染就少了，地方政績(jī)觀改變了，治理污染的行動(dòng)就更加堅(jiān)決了，我們也就從根本上實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的立法目的。

四、加快推進(jìn)司法體制改革

當(dāng)前司法體制的弊端是造成環(huán)境公益訴訟立案難，勝訴更難的一個(gè)非常重要的原因，所以加快司法體制改革也就自然成為破解環(huán)境公益訴訟困境的重要途徑之一。具體來說，首先要加強(qiáng)法院立案監(jiān)督機(jī)制，建立起法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督全方位多層次的監(jiān)督體系，徹底解決環(huán)境公益訴訟立案難的問題。其次，全面推進(jìn)司法專業(yè)化、專門化，在全國(guó)范圍內(nèi)建立環(huán)保法庭或環(huán)境法院，選拔具備環(huán)保專業(yè)知識(shí)和較高法律素養(yǎng)的人員組成，主管當(dāng)?shù)丨h(huán)境案件的審理和判決，并在審判實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反饋重大信息，提出立法建議，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的完善。最后，建立跨區(qū)域的司法審判組織，比如流動(dòng)性法院、區(qū)域性法院等等，借以排除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境司法的干擾。當(dāng)然，司法改革中最重要的還是探索人民法院管理模式，讓各級(jí)法院的財(cái)政和人事權(quán)利脫離地方政府控制，只有這樣人民法院才能頂住壓力，維護(hù)公平正義。

相信借助十八屆四中全會(huì)大力推動(dòng)司法體制改革決議的東風(fēng)，環(huán)境公益訴訟也必將迎來一個(gè)嶄新的春天。

第四章 結(jié)束語

任何法律制度從產(chǎn)生到發(fā)展，再到最后成熟，都是一個(gè)艱難長(zhǎng)期的過程，這個(gè)過程不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)停滯不前，而是前進(jìn)行性與曲折性的統(tǒng)一。環(huán)境公益訴訟制度隨著日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題而產(chǎn)生，并隨著實(shí)踐的深入而不斷發(fā)展，雖然在法律實(shí)踐中處于“四難四訴”的尷尬境地，情況不容樂觀，但是我們也要看到它不斷完善、不斷發(fā)展的過程。深入研究造成我國(guó)環(huán)境公益訴訟艱難現(xiàn)狀的原因，并從原因出發(fā)，探求化解困境的方法，不僅有利于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟本身的發(fā)展，更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，給子孫后代留下一個(gè)干凈的世界。我們應(yīng)該滿懷信心，相信在社會(huì)各界的共同努力之下，隨著法律法規(guī)和司法解釋的不斷出臺(tái)，隨著司法實(shí)踐的不斷推進(jìn)，借著司法體制改革的春風(fēng)，環(huán)境公益訴訟制度一定會(huì)越來越完善，并逐漸成為促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，助力中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的重要推動(dòng)力量。

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