機動車第三者強制責任保險制度若干問題研究

機動車第三者強制責任保險制度是政府依法通過強制手段迫使機動車所有人或利用人投保機動車第三者責任保險的制度。2004年5月1日起施行、2007年修訂的道路交通安全法第十七條規定，“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規定”。為配合道路交通安全法的實施，2006年7月1日由國務院頒布的機動車交通事故責任強制保險條例開始施行，這是我國機動車交通事故責任強制保險法律制度建立的標志。該制度對于保障機動車交通事故的受害人依法獲得及時有效的賠償，促進道路交通安全及建設和諧社會具有重要意義。但關于機動車強制保險制度仍存在一些問題，主要集中在機動車范圍、受害第三者范圍、受害第三者直接請求權、受害第三者救助基金制度等方面，亟需完善。

　　一、機動車的范圍問題

　　在我國，機動車輛通常是指“包括汽車、拖拉機、摩托車等以機械為動力的各種公路交通運輸工具”。^{1}盡管目前在技術層面上對機動車的范圍的認識存在著或多或少的差異，但在法律制度層面上，從各保險公司的機動車第三者強制責任保險合同的格式條款來看，這種差異是微不足道的。因此，2003年10月28日通過的道路交通安全法從正反兩方面于附則中對機動車下了準確的定義，試圖統一機動車在認定上的范圍。正面的定義表述為：“機動車，是指以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業的輪式車輛”；反面的定義則從非機動車的概念出發，表述為：“非機動車，是指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具”。這個定義對于司法實踐的主要意義在于明確地將電動自行車納入了非機動車的范疇。且不論如此規定是否合理，但終究是解決了長期以來各方對于電動車到底是機動車還是非機動車的困惑。另外，隨后出臺的道路交通安全法實施條例還進一步規定：“掛車應屬于機動車的一部分”。通過整合道路交通安全法和道路交通安全法實施條例以及各保險公司的格式合同條款，以列舉法界定機動車，應當是指汽車、電車、電瓶車、摩托車、拖拉機及其類似的農用車、各種專用機械車、特種車輛等服務于各類交通運輸事業的工具。

　　有學者認為，“凡是在社會上具有普遍性危險的機動車輛”，^{2}均屬機動車第三者強制責任保險的范圍之列，然而事實上，世界上很多相關制度成熟的國家和我國排除電動車一樣，會將部分機動車排除在該法律意義上的機動車之外。這是因為可供上路行駛的機動車輛并非都具有危險性，況且，在交通事故發生后絕非任何機動車的使用方都沒有足夠充分的賠償能力。例如執行公務的車輛，其使用人和所有者本身就是行使公權力的機關和個人，其財力有國家各級財政作后盾，不需要該險種來化解賠償壓力，如“美國的機車、政府用車、農業用車等通常不被納入強制責任保險承保的范圍”，^{3}又如日本將公務用車、用于農耕作業的小型特殊機動車等沒有納入機動車強制責任保險的范疇，再如德國也將多種公法人用車、最高時速未超過每小時6公里的汽車及不須辦理核準手續且最高時速低于每小時20公里的自力行進工作車等排除在強制責任保險之外。總之，設計一套行之有效的機動車第三者強制責任保險制度，其所處在的法環境（抑或說是基本國情）和可普及性與可操作性是立法者所應思考的首要問題。

　　從目前看來，我國的法律法規規定的機動車范圍非常籠統，產生了這樣一個問題，即是否凡屬于技術層面的機動車都可以參保機動車第三者強制責任保險？嚴格依照現行法律回答的話，答案是肯定的，但這顯然不符合我國的國情。實踐當中并不是所有安裝了發動機的運輸設備都適用于該險種，這就導致有關行政管理部門在對機動車范圍大小的認識上存在較大的分歧，況且，承保面的過分延展也影響該險種在我國社會經濟社會中發揮積極作用。筆者認為應當使認定標準具有更強的可操作性。首先，從車速、車型上去制定標準，應當將最高時速在一定范圍之內的慢速車輛，如工程施工使用的鋪路機、壓路機、挖掘機、推土機、鏟車、低速農耕用車（履帶式拖拉機）等危險性低的車輛排除在強制保險之外，當然自愿參保也是值得鼓勵的。其次，從車輛的性質上設定標準，建立起完善的公務車輛肇事賠償機制，對車不對駕駛員，只要車輛具有公務用車的性質，一旦發生交通事故，受害方就可以到公務車肇事理賠機關獲得更為快捷充分的賠償，但是目前仍由公共機關出資購買機動車第三者強制責任保險。此外值得注意的是，軍用車輛不能一概而論。對于軍用的卡車、吉普車、其他可快速轉動的輪式車輛等，筆者認為仍應屬公務車之性質，而坦克、履帶式裝甲車等很少上公共道路行駛的車輛應當排除在外。再次，針對拖拉機、收割機、摩托車等機動車，筆者認為凡是屬于輪式車輛的，由于其速度上的技術指標多可達到時速30公里以上，與此有關的交通事故大幅度攀升，且多發生在廣大農村地區或城市低收入者之間，肇事者賠償損失和受害者承受損失的能力都非常脆弱，所以有必要將之強制納入該險種的機動車范圍。最后，至于電動車，目前的法律已將其明確排除在了機動車第三者強制責任保險的門檻之外，但筆者認為，隨著社會經濟的發展，我國的電動自行車2009年的全國保有量已經達到1.2億輛，年銷售量在2000萬輛左右，而且其動力系統日漸強大，速度甚至可以達到30公里的時速，而且駕駛員不需任何牌照手續即可駕駛，不遵守交通法規的情況較多，給道路交通安全帶來了極大的隱患，目前涉及電動車的交通事故呈快速上升趨勢。總之，合理確定機動車的范圍，不僅要符合該險種的保險原理，更要符合中國國情。

　　二、受害第三者的范圍問題

　　對于受害第三者的范圍如何界定，盡管目前有關法律沒有明確的規定，但是根據機動車交通事故責任強制保險條例第三條所規定的“本條例所稱機動車交通事故責任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償的強制性責任保險”的內容中可以推論，即受害第三者是指道路交通事故發生時機動車車載人員和被保險人以外的受害人。該條例第四十二條規定：“交強險合同中的被保險人是指投保人及其允許的合法駕駛人”。對第四十二條進行分析，這里所指的駕駛員的構成要件有二，一為投保人的允許，允許有默示的，如其家人用車則視為允許，除非明示反對；也有明示的允許，如與駕駛員為租賃或雇傭關系。二為駕駛員的資格合法，即應當取得駕駛執照，但是如果車是未經允許被偷開或駕駛員無合法執照則另當別論。

　　目前世界各國各地區幾乎無一例外地將被保險人和駕駛員排除在了受害第三者的范圍之外，但對于第三者范圍的細節界定上，總的趨勢是擴大第三者的范圍。日本法中的第三者在司法實踐中形成的概念是指對車輛運行起直接、關鍵、顯著、具體的支配性影響并因之獲得其支配利益的車輛運行供用者之外的人。該第三者可以“包括行人、其他車輛上的受害人、事故當時未駕駛事故車的駕駛者或輔助駕駛者、同乘的家屬、好意同乘者以及對運行起間接的、潛在的支配影響的共同運行供用者等”。^{4}可見日本司法當中的第三者范圍相當寬，這與日本是世界上汽車生產和使用首屈一指的國情相符合。我國臺灣地區就該險種中的第三者盡可能采取廣義的理解，幾乎包括除被保險人和駕駛員之外的所有人。與日本相似，英國有關法律僅將駕駛員排除在第三者范圍之外，將除司乘人員之外的乘客也列入了第三者范圍之內。在法國、葡萄牙、北歐諸國等均已規定所有乘客可就其因交通安全事故遭受的人身傷害獲得保險損害賠償。

　　我國現行法律對于第三者的范圍規定采取的是狹義上的概念，不利于對受害第三者的保護。筆者認為，對受害第三者的范圍做廣義上的解釋是完善機動車第三者強制責任保險制度的解決之道，關鍵是要解決兩類人的道路交通安全保護問題，一是車載乘客，二是被保險人及駕駛人。首先，目前我國法律將車載乘客拒之于該險種保護的大門之外，顯然是不合理的。因為近些年每年我國交通事故傷亡人數均在10萬以上，其中乘客占25%左右。這是一個龐大的數目，如果該險種對這部分自始至終都不直接影響車輛運行的、實際意義上的第三者的合法權益忽視的話，不符合立法的宗旨。機動車交通事故責任強制保險條例第五次修改稿中曾明確規定：“客運出租汽車和從事營業性公路帶履的機動車乘客責任強制保險適用本條例。”但最終未被采納。筆者認為，應將車載乘客納入受害第三者的范圍，主要理由在于：第一，生命至上原則。每年數萬人的健康與生命因交通事故而喪失，而其中投保商業險的少之又少，為保護生命，有必要將乘客列為第三者。第二，保險公司性質上多為國有企業，強制舉辦該險種也是其社會責任的體現。第三，商業險的賠付額度通常較低，且參保率低，除了商業客運以外的乘客很少參保，所以只有通過該險種才可以最有效地化解風險。

　　其次，對于第二類被保險人及駕駛人，被保險人、駕駛人和受害第三者的范圍是一個此消彼長的動態關系，對被保險人與駕駛人的解釋過寬會導致對受害第三者范圍的認定過窄，這使得我國的道路交通安全保障體系殘缺不整。所以筆者建議在機動車交通事故責任強制保險條例中重新修正被保險人和駕駛人的概念，并同時增加第三者的概念，其認定的指導思想是對被保險人采取嚴格的狹義認定，對第三者采取盡可能寬松的廣義認定，而對保險公司在其相關業務確實嚴重虧損時可由國家給予一定的財政補貼，以穩定保險公司承保的信心與積極性。筆者認為，可以參照日本的做法認定第三者，即包括車外人員、其他車輛上的受害人、事故當時未駕駛事故車的駕駛者或輔助駕駛者、同乘的家屬、好意同乘者，以及對運行起間接的、潛在的對車輛運行不起決定性影響的人等，駕駛員的概念僅限定在直接操作車輛的有駕駛資格的人即可。

　　三、受害第三者的直接請求權問題

　　目前，我國法律對是否承認受害第三者的直接請求權采取了回避的態度，具體見于機動車交通事故責任強制保險條例第二十八條與第三十一條。第二十八規定：“被保險機動車發生道路交通事故的，由被保險人向保險公司申請賠償保險金”。該條僅規定了賠償保險金的申請應由被保險人來完成，如果將該條理解為強制性規范，則明確排除了受害第三者的直接請求權；如果將該條理解為指導性規范，則受害第三者的直接請求權未被明確否認。第三十一條規定：“保險公司可以向被保險人賠償保險金，也可以直接向受害人賠償保險金”，賦予了保險公司直接賠付對象的選擇權。而于2009年修訂的保險法第六十五條明確規定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金。責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應負的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金”。該條有限度地承認了受害第三者的直接請求權，但是附加了較為嚴格的條件，即以被保險人請求為原則，以受害第三者請求為例外，條件是被保險人在條件成熟時怠于請求。在合同法原理上，這屬于代位權的行使。當然，也有觀點認為：“通過對我國道路交通安全法第七十六條第一款規定的‘機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償’進行法律上的文義解釋和目的解釋，可以推出該條實際已經賦予了第三者直接請求權”。^{5}

　　然而，具體到法律的操作層面，作為承保方的保險公司卻不承認受害第三者的直接請求權，目前我國保險企業仍然統一執行由保監會制定的機動車輛保險條款。依據該條款的規定，直接請求權僅被賦予被保險人，保險公司可以直接向其支付賠款，如果直接向受害第三者賠付，則須征得被保險人的同意，總之受害第三者不得直接向保險人請求支付賠款。究其原因有二：第一，從保險公司的角度說，在賠付糾紛訴訟中，如果法律賦予受害第三者直接請求權，那么該第三者就可以繞過被保險人直接起訴保險公司，使得保險公司在訴訟過程中要擔負全部防御責任，這樣會讓保險公司被迫直接卷入更多的民事賠償糾紛之中。如果不提高保險費率，那么就會使其經營成本劇增，如果提高保險費率，那么又將加重投保人的投保壓力，社會效益很難實現。第二，從受害第三者的角度說，以弱勢受害第三者的綿薄之力直接對抗經濟實力與社會能量均處強勢的保險公司，大有以卵擊石之意，這樣的一個實際上的不平衡會使受害第三者在訴訟中增加敗訴的概率。所以，我國基于此才不賦予受害第三者直接請求權。

　　筆者認為，這些理由是站不住腳的。首先，認為賦予受害第三者直接請求權會加重保險公司的負擔這一說法是片面的。保險公司多為大型國有企業，其經濟實力雄厚，本身就肩負有服務國計民生的責任，這些負擔對這些保險公司而言，應處在其承受范圍之內。再者，認為享有直接請求權的第三者去對抗保險公司是以卵擊石則更加錯誤，因為，如果不事先賦予權利，則更無爭取和保衛權利之必要，何況民眾維權意識漸增。所以，筆者從機動車第三者強制責任保險合同的利他性特征出發，認為有必要建立受害第三者直接請求權制度，其意義有如下幾個方面：首先，承認該制度有助于將保險公司的賠償程序化繁為簡，從而提高理賠效率，使受害第三者的損失得到及時的彌補。道路交通安全事故發生后，保險公司僅要求被保險人出具各種繁多的證明材料，逐一審核之后才理賠，并通常將有關款項直接支付給被保險人，最后由被保險人將所獲款項支付給受害第三者。受害第三者獲得款項的過程要經歷各種審查的漫長的轉移支付。由于保險公司出于自保，任何一個環節上的材料都可能被認為不合要求以待補齊，所以理賠過程非常漫長。另外，由于采用轉移支付模式，使得支付未必透明，如果被保險人惡意轉移賠償金，則受害第三者的損失將無法獲得及時賠償的風險增加。因此，賦予受害第三者直接請求權才是其解決之道。其次，依照現行法律，被保險人與保險公司就賠償金額方面產生異議并發生訴訟時，受害第三者只能作為第三人參加訴訟，這對受害第三者的保護是不利的。因此賦予受害第三者直接請求權，可以使三方參與的訴訟變為兩方參與的訴訟，受害第三者訴訟地位的轉變將有利于其利益保護。由于對道路交通安全事故的認定的后果在理賠中往往只發生在被保險人和保險公司之間，受害第三者對認定結論和賠付金額往往持不同意見，如果無法和解則只有通過訴訟。此時，如果受害第三者享有直接請求權，那么保險公司的訴訟主體就當然適格，這樣將三方的利益糾葛轉化為雙方的利益糾葛，有助于糾紛的合理快速解決，所以有必要賦予受害第三者直接請求權。

　　因此，筆者建議，將來道路交通安全法和機動車交通事故責任強制保險條例修訂時應當肯定第三者的直接請求權，條文應明確規定為：“被保險機動車發生道路交通事故的，由被保險人或者受害人向保險公司申請賠償保險金。保險公司應當直接向受害人賠償保險金”。同時，做好配套條文的準備工作，如規定由被保險人向受害第三者及時轉交全部證明材料等協助義務，以及要把保險公司的對第三者的抗辯內容限制在一定的合理范圍之內的內容等，只有這樣才能保障第三者直接請求權的順利實現。

　　實踐中有些法院在交通事故人身損害賠償案件中判決保險公司直接向受害第三者賠償損失，其主要依據是保險法第五十條的規定，保險公司可以根據法律和保險合同的約定直接向受害人進行賠付。繼保險法之后從道路交通安全法第七十六條的規定也可推出第三者強制責任險中保險公司直接向受害人進行賠付的結論。該法從立法角度對保險法第五十條有關保險公司可以根據法律直接向受害人賠償的規定進行了法律解釋，將保險法的規定進一步細化，以方便操作。必須指出，目前我國尚未在立法上統一第三者責任強制保險，作為過渡時期的權宜之計，中國保險監督管理委員會于2004年4月26日發布的關于機動車第三者責任強制保險有關問題的通知中指出：“中國保監會正積極配合國務院法制辦開展機動車第三者責任強制保險條例（草案）的起草和研究論證工作”，明確要求各保險公司“暫時按照各地現行做法，采用公司現有三者險條款來履行道路交通安全法中強制三者險的有關規定和要求，待正式統一的規定出臺后，再根據相關規定進行調整，統一在全國實施。”保險公司應當依照該通知精神，直接向機動車交通事故中的受害人承擔道路交通安全法所規定的賠償責任。過渡時期過去之后，2006年7月1日由國務院發布了機動車交通事故責任強制保險條例，但該條例對是否承認受害第三者的直接請求權采取了回避的態度。

　　四、受害第三者救助基金制度

道路交通安全法的第七十五條原則規定了受害第三者救助基金制度：“醫療機構對交通事故中的受傷人員應當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治。肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內支付搶救費用；搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償”。侵權責任法第五十三條也規定：“機動車駕駛人發生交通事故后逃逸，該機動車參加強制保險的，由保險公司在機動車強制保險責任限額范圍內予以賠償；機動車不明或者該機動車未參加強制保險，需要支付被侵權人人身傷亡的搶救、喪葬等費用的，由道路交通事故社會救助基金墊付。道路交通事故社會救助基金墊付后，其管理機構有權向交通事故責任人追償。”從道路交通安全法第七十五條和侵權責任法第五十三條的規定不難發現該制度的基本特征：第一是對象特殊，僅適用于未投保、逃逸的機動車或機動車不明。第二是救助范圍較窄，僅指人身損失而不包括財產損失。第三是與機動車第三者強制責任保險相輔相成，目的一致，受害第三者救助基金管理方享有對侵害方的代位求償權。而對于該救助基金的性質和功能，筆者可以做如下分析：從以人為本的角度講，絕不可待各方責任明確后才付費實施救助，所以這里的緊急救助費用支付是為了解燃眉之急，發生在責任認定前，與責任最終分配無關；這種救助金支付方式實質上是本著人道主義和救死扶傷的精神，由保險公司或受害第三者救助基金先行墊付費用的做法，不能理解為是保險公司的一種責任方式。所以受害者救助基金制度法律性質是對機動車第三者強制責任保險所無法涵蓋的對受害第三者保護的一種彌補機制，這種彌補責任并非踐行保險合同義務本身，而僅僅是國家出于公共利益、制定公共政策之考慮，進而實現該制度的社會福利與保障功能。

　　我國道路交通安全法第七十五條和侵權責任法第五十三條對救助基金制度只是作了原則性的規定，而機動車交通事故強制責任保險條例第二十四條、第二十五條雖然分別談到了救助基金的職能和來源，但是規定仍然非常籠統，操作性不強，筆者認為應當在綜合考慮我國國情和借鑒國外經驗的基礎上進行完善：第一，為救助基金廣開財源。機動車交通事故強制責任保險條例第二十五條規定：“救助基金的來源包括：按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金；對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款；救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金；救助基金孳息；其他資金。”總體來說，我國的救助基金的來源仍然較窄，需要進一步拓寬。盡管有其他資金一項作為兜底條款，但由于沒有具體的標準而難以操作。筆者認為，以其他資金一項作為兜底條款必須保留，但應在該項之前作進一步列舉細化，增強法條本身的可操作性，以體現救助基金容納范圍的多元性。筆者建議增加如下幾項：首先，受害第三者死亡且無人繼承的強制保險賠款。其次，社會捐贈。再次，從燃油稅中按一定比例提取一定的資金，因為耗油量、燃油稅、機動車事故發生率三者成正比例。最后，罰沒款項，即對未依法投保機動車第三者強制責任保險的機動車所有人、實際控制人的罰款、對拍賣車輛牌照所得的成交款和交通違法罰款等均可納入受害第三者救助基金。第二，完善救助基金的運作管理。首先，設立有效的管理機構，在社會保障體系的框架下成立類似于英國汽車保險人局的有關部門，統一管理全國的受害第三者救助基金。其次，可采取委托經營的模式，即要求保險公司辦理機動車第三者強制責任保險業務的同時代收該項費用。再次，完善有關立法的內容，在修改道路交通安全法和機動車交通事故強制責任保險條例時，在原則性條文之下作出具體的操作性規定。

　　（作者單位：江西省宜春市中級人民法院）
　　【注釋】
　　{1}中國保險學會：《中國保險百科全書》，中國大百科全書出版社2002年版，第282頁。
　　{2}江朝國：《強制汽車責任保險法》，智勝文化事業有限公司1999年版，第57－62頁。
　　{3}栗芳：《機動車輛保險制度與費率》，上海科技教育出版社2005年版，第21頁。
　　{4}王書江譯：《日本民法典》，中國公安大學出版社1999年版，第361頁。
　　{5}李壽雙、郭文昌：“機動車第三者責任強制保險的制度研究”，載《保險研究》2005年第8期。